有关法官伦理相关规定,1995年8月22日台湾地区“司法院”(84)院台厅司一字第16405号函订定全文8条,再于1999年12月18日“司法院”(88)院台厅司一字第32382号函修正发布全文5点内容:

一、法官应保有高尚品格,谨言慎行、廉洁自持,避免不当或易被认为不当的行为。

二、法官应超然公正,依据宪法及法律,独立审判,不受及不为任何关说或干涉。

三、法官应避免参加政治活动,并不得从事与法官身分不兼容的事务或活动。

四、法官应勤慎笃实地执行职务,尊重人民司法上的权利。

五、法官应随时汲取新知,掌握时代脉动,精进裁判质量。

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观其内容,此等规定过于抽象,难以适用。尤其若以之为处罚法官的要件,则因不够具体,有违确定性原则。

而“法官法”通过后,依“法官法”第13条:“法官应依据宪法及法律,本于良心,超然、独立、公正审判,不受任何干涉(第1项)。法官应遵守法官伦理规范,其内容由司法院征询全国法官代表意见定之(第2项)”,其对法官应依据法律独立审判角色的基本思维,针对法官执行职务行为、法官职务外行为,乃至明定法官对于其他法官、检察官及律师违反伦理规范时,有举发义务等,法官伦理规范均有较具体规定,而如法官“违反法官伦理规范,情节重大”者,依同法第30条第2项第7款规定,构成个案评鉴事由,依同法第49条第1项规定,并为惩戒事由。因此,法官伦理规范对于法官而言,具有法规范效力,而法官伦理的核心价值、专业能力、品格、操守与自律、敬业与负责、开庭态度与修为、法庭秩序与礼节、单方沟通、守时、迅速及效率、严守职务上秘密、言论自由、政党及政党活动、政治活动、兼职、财物活动、法官名衔使用与社交、法律咨询等均与法官伦理相关。

依台湾地区“宪法”第80条规定:“法官须超出党派以外,依据法律独立审判,不受任何干涉”,显见台湾地区对于审判独立的高度要求,系以“宪法”位阶加以明文。法官独立的保障起源于权力分立的主张,亦即司法权的行使应独立于立法和行政两权之外,此外,法官独立与“法治国”原则亦有密切关连。若司法权受立法权或行政权影响,即无法发挥正常作用,而有违权力分立原则,如此亦难确保“法治国”原则的贯彻,尤其在国家(地区政府)为当事人时,司法更应独立,不受行政权干涉,否则难期裁判公正,同理,于法律合宪性审查,亦应排除立法权介入,故法官独立非其特权而是其义务。

法官审判职务的行使有独立保障,乃因司法功能发挥,国家履行司法保障义务所必要,因此当法官职务上或职务外行为有妨害审判独立之虞,基于保障国民诉讼基本权的实现,即有导正法官行为的义务,因此法官职务监督被认为是司法功能合秩序与合专业程序的保证而有其正当性基础。

法官职务监督的功能有二:一为观察功能,即视法官是否尽其法官义务,另一为矫正功能,即令法官为正确行为,然两者如均由拥有行政监督权“立法院”院长行使,属于行政监督性质与审判权独立行使不受任何干涉原则,极易陷入冲突,因此德国联邦最高法院认为,法官职务监督仅限对于法官非审判职务行为或职务外行为,亦即区分法官行为核心领域与非核心领域,而职务监督只限非核心领域,且导致法官独立保障依裁判质量而作不同等级区分的现象,将造成审判独立保障相对化而有可操纵的风险,依德国职务监督案例显示,职务监督与司法救济保障甚少关连,反而与法官惩戒或裁判质量有关,而法官惩戒应循刑事渎职、国家赔偿或公务员惩戒等司法途径,裁判质量的提升则应循审级救济管道,均非具监护性质的行政监督所得代劳。

而依“法官法”第19条:“法官于其独立审判不受影响之限度内,受职务监督。职务监督包括制止法官违法行使职权、纠正法官不当言行及督促法官依法迅速执行职务。”(第1项)“法官认职务监督危及其审判独立时,得请求职务法庭撤销之”(第2项)。立法理由中亦说明,法官在独立审判不受影响限度内,方受职务监督,系因职务监督旨在维护审判公正迅速、促进司法整体效能;惟其行使如失审慎,仍有可能损害审判独立。因此赋予法官认为职务监督危及其审判独立时,得向职务法庭诉请救济的程序保障,藉由具确定力的职务案件裁判,厘清职务监督与审判独立的界限,并经由裁判公开,接受各界检验。

审判独立与职务监督处于既密切又紧张的关系,过度职务监督可能侵害审判独立,无法有效保障人民诉讼权利,但过于松弛职务监督亦可能造成法官恣意违法。职务监督界限何在,在德国审判实务及学界已有讨论,其中核心领域理论为联邦最高普通法院职务法庭所采用,并以为通说。所谓核心领域理论,将法官审判活动行为区分为核心领域与外部秩序领域两部分,核心领域范围除包括固有判决行为本身外,也涵盖所有直接、间接为准备判决及接续判决的行为,其只要与个案审判具有直接密切关连的,例如调查证据,指挥诉讼程序等,均属法官不可或缺的自由裁量空间。而外部秩序领域系指距离核心领域有相当距离的职务行为,例如开庭态度的要求,积案过多的稽催等其对于外部秩序领域可加以职务监督,惟仍须受法律规定的限制。

“司法院”大法官会议释字第530号解释理由书认为:

(1)于合议庭行言词辩论时无正当理由迳行退庭致审理程序不能进行、拖延诉讼积案不结及裁判原本之制作有显著之迟延等等,或

(2)承审法官就办理案件迟未进行提出说明,亦属必要之监督方式,与审判独立原则无违。对法官之办案绩效、工作勤惰等,以一定之客观标准予以考查,或

(3)就法官审判职务以外之司法行政事务,例如参加法院工作会报或其他事务性会议等行使监督权,均未涉审判核心之范围,亦无妨害审判独立问题。

如以核心领域理论而言,(1)(2)系属外部秩序领域职务行为,而(3)系为一般司法行政事务,均可行使职务监督权。且“法评会”亦已有多件决议书提其“法官审判核心领域”的用语,可见核心领域理论亦渐为台湾地区所采用。核心领域理论优点在于大多数法官职务行为可明显加以区分核心领域及外部秩序领域,然其不免仍有模糊地带,“司法院”大法官会议第530号解释及法官法的规定其所建立核心领域及外部秩序清单显然不足。

“法官法”第30条第3项及第49条第2项亦明文,适用法律的见解,不得据为法官个案评鉴或惩戒的事由,从立法理由得知,法官执行职务适用法律的见解,如发生歧异,乃独立审判不可避免的结果,法官认事用法本即不受不当干扰,是以适用法律的见解既不得据为评鉴的事由,自不得执为惩戒法官的原因。

“法官法”第30条第2项明定应付法官个案评鉴事由,其与台湾地区民事事件与刑事案件的得上诉理由有别,是以有关个案对于适用法律见解的不服,应以审级制度救济。又依“法官法”第39条第1项规定,“法评会”认法官有第30条第2项各款所列情事之一,如有惩戒必要的,报由“司法院”移送“监察院”审查,并得建议惩戒种类,倘无惩戒必要的,则报由“司法院”交付“司法院”人事审议委员会审议,并得建议处分种类。

“法官法”更接续在第40条规定,“司法院”应依“法评会”所为前条决议,检具受个案评鉴法官相关资料,分别移送“监察院”审查或交付“司法院”人事审议委员会审议。是以,在司法行政权监督机制范围内,透过立法特别划分授权给“法评会”,“法官法”第40条具有独立性意味,明文“司法院”应该要接受“法评会”决议,移送“监察院”或者是交付“司法院”人事审议委员会审议,因此在授权范围内,法官评鉴委员在执行职务上具有相当独立性,也应该要维持其独立性。“法官法”第41条第8项更再次宣示,“法评会”行使职权,应兼顾评鉴功能的发挥及受评鉴法官程序上应有保障,更不得因评鉴而影响审判独立。

是故,法官在独立审判不受影响限度内,应受“制止违法行使职权”、“纠正不当言行”、“督促依法迅速执行职务”等职务监督的必要。“法官法”第20条职务监督权人对于被监督的法官,依“法官法”第21条规定,关于职务上的事项,得发命令促其注意或得加以警告,情节重大者,亦得以机关名义请求“法评会”进行评鉴,或由“司法院”移送“监察院”审查。

然如遇职务监督有无干涉审判的争议,宜由中立的第三者判断审判独立是否受到侵犯,以昭公信。是以,法官如认职务监督危及其审判独立时,得向职务法庭起诉,藉由其确定力的职务案件裁判,厘清职务监督与审判独立的界限,并经由裁判公开,接受各界检验,以求取审判独立与职务监督两者间的平衡,且审判独立与法官身分保障,系因应司法职权功能发挥需要,而当法官不再拥有审判职权功能发挥的独立性时,国家司法保障的信托基础即开始动摇,是以,审判独立对法官而言,并非职位特权,而是遵守因独立审判需求而产生的职务义务。

“法评会”是否为独立机关?此问题在法官评鉴制度运作之初即有讨论,迄今4年有余未有定论。依“法官法”第30条第1项规定,“司法院”设“法评会”,然该会在审议法官个案评鉴时,个案进行相关事宜均以全体评鉴委员决议为之,“司法院”虽亦为“法官法”第35条第1项合法请求权人地位,然仅有移请法官个案评鉴请求权,而无从干涉法官个案评鉴的审议,是以就法官个案评鉴事项部分,应为独立机关。

然依法官评鉴委员会组织规程第13条,“法评会”办理事务所需经费,由司法院编列预算支应,又依法评会组织规程第7条至第9条规定,“法评会”执行秘书由司法院指派编制内简任职人员兼任,司法院亦得调派编制内人员为该会幕僚人员,是以“司法院”对于“法评会”预算及行政事项,仍具密切关联性。

从定义而言,所谓行政机关乃国家或地方自治团体(狭义行政主体)所设置的独立组织体,其具有单独法定地位,依行政权范围内的管辖分工,有行使公权力并代表国家或地方自治团体为各种行为的权限,其效果则归属于“国家”或该自治团体。又如为基于分工原则,行政机关内部通常均划分为若干小规模分支组织,称为内部单位。机关为独立的组织体,得以本身的名义作成决策表示于外,并发生一定的法律效果;单位则非独立的组织体,无单独法定地位,仅分担机关一部分职掌,一切对外行为原则上均应以机关名义为之,始生效力。是以可参酌三项标准(一)有无单独组织法规:包括组织法、组织条例、组织通则或规程。(二)有无独立编制及预算:有独立编制及预算,通常均设有人事及会计(或主计)单位。(三)有无印信:指依印信条例颁发的大印或关防而言。三项标准皆具备的组织体为机关,否则属于内部单位。

“最高行政法院”104年度判字第601号、台北高等行政法院103年度诉字第1667号判决曾针对检察官评鉴委员会(下称检评会)是否为行政机关加以说明,判决理由指出检评会的设置,依“法官法”及检评会组织规程规定而具有单独法定地位,掌理检察官评鉴,独立运作,由检评会委员多数决意见通过后,交由幕僚人员执行签办,且依印信条例第6条及相关规定,以其系

特殊性机关而请领关防,并向“行政院”报备启用,虽基于现实考量,人员编制、预算均由“法务部”支应,但检评会得独立以其名义作成决定并对外行文,且领有关防,其情形与“全国性公民投票审议委员会”,系设于“行政院”内,虽对“全国性”公民投票提案成立与否具有实质决定权限,但对外仍须以“行政院”名义作成行政处分,并非独立行政机关不同。检评会的情形与各地方法院检察署犯罪被害人补偿审议委员会及各高等法院及其分院检察署犯罪被害人补偿覆审委员会的设置,依“犯罪被害人保护法”第14条、第15条、第20条规定,具有单独法定地位,且得代表“国家”受理被害人补偿金的申请及调查,并作成准驳决定,实务上承认其为行政机关相仿,揆诸前开说明,检评会核属行政机关,应有当事人能力。

上述见解应得比附援引于“法评会”的情形,换言之,该会系“特殊性机关”,其设置依“法官法”及“法评会组织规程”规定,具有单独法定地位,掌理法官评鉴独立运作,由法评会评鉴委员多数决意见通过后,即交由幕僚人员执行签办。且“法评会”业依印信条例第6条第3项规定,以其系特殊性机关而请领关防,并向“行政院”报备启用。虽其基于现实考量,人员编制、预算均由“司法院”支应,但“法评会”得独立以其名义作成决定并对外行文,且领有关防及条戳,又该关防及条戳均明文“法官评鉴委员会”,未冠以“司法院法官评鉴委员会”,其情形与内部单位明显不同。又依“法官法”第89条第1项规定,“法官法”第五章法官评鉴专章规定于检察官准用之,是以上述判决内容亦应一并参酌。

台湾地区赋予行政、立法、司法、考试及监察五个治权机关最高位置,各自拥有自己固有权利领域,任何一权不能介入干涉其他各权,亦不得成立第六权分享治权机关固有权力。此于“司法院”大法官第613号解释,认“国家通讯传播委员会”得独立行使职权,但仍需设于“行政院”亦再次佐证。依行政监督权内部分权的组织观之,五权宪法体制下的司法权,如欲采外部分权,将面临着权力分立及责任政治原理的宪法难题,但司法权行使,仍须有一定制衡机制,现况则着眼于司法权的内部体系自我分离。“司法院”除司法改革策进会外,备受瞩目者,另有人事审议委员会、法官遴选委员会及法评会之设。前2者为司法人事权的内部分权,法评会则属司法行政调查权的内部分权。

司法院的司法行政监督权实施,理论上应享有行政调查权。行政调查权的实质内涵并不明确,但在“司法院”内部组织上所设的法评会,职掌法官个案评鉴、提供法官全面评核标准等意见(法官评鉴委员会组织规程第2条)。组织成员以外部委员为主(同规程第3条第1项)。委员产生方式,法官、检察官、律师代表依票选,学者及社会公正人士,则由司法院院长遴选(法官法第34条)。组织编制,有秘书、议事组或行政组,惟人员仍由司法院指派或调用院内编制人员兼任及专任(同规程第7、8条),可见“法评会”非独立于司法院外的机关。又职权行使方面,委员享有调查权(同法第41条第5项),此调查权包括通知关系人到会说明。但调阅卷宗、法庭录音录像权限,法无明文,且涉及法庭审判长诉讼指挥权、当事人隐私保障等,恐有争议,且并无强制处分权。

为强化“法评会”功能,学者主张应赋予下列职权:1.职权行使独立性、2.独立平行调查权及3.诉讼实施主体权。职权行使独立性,即“司法院”应受其评鉴结果拘束,现行“法官法”第40条,虽已明定“司法院”应受法评会决议的拘束,但因“法官法”第51条第2项,“司法院”之迳行将法官移送“监察院”审查,仍须已有应受惩戒情是为要件,“法评会”所行使者仍仅为建议权,“司法院”仍享最终决定权,是以“法评会”职权独立性受到严重质疑。“法评会”代表人民监督法官公正行使职权,善尽法官职权义务的国民主权原理含义,并于法官惩戒事件程序过程中,扮演促使“监察院”发动弹劾权的先行程序功能,如未赋予更积极法律地位,功能面难以发挥。另若如赋予“法评会”独立行使职权地位,则需依权责相符宪政法理,应有独立负行政责任与政治责任之机制,因其“法评会”委员均为兼职,且设于“司法院”内,倘评鉴决议稍有疏失,现制既划设于“司法院”,仍须由“司法院”院长承担其责任,恐有权责不符矛盾之虞。

资料来源于王心怡:“我国法官评鉴制度”(2017年2月)

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