农民与土地的关系是关乎乡村经济发展、社会稳定的核心问题。从2015年开始，全国在33个县开展“农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作”，简称“三块地”改革。泽州县作为我省唯一承担试点改革任务的县，以“试制度、试成效”为核心，大胆探索、勇于创新，“三块地”改革取得了一定成效。总结泽州县工作经验，进一步深化改革，对我省乡村经济社会发展，提高土地资源配置效率具有重大现实意义。

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泽州县改革试点工作进展及成果

在集体建设用地入市改革实践方面，完成53宗集体经营性建设用地入市，面积1761.7亩，成交金额2.08亿元。多渠道探索入市途径，实现了就地入市、调整入市、村庄整治入市等方式的全覆盖。就地入市即原土地利用现状数据库中土地地类为建设用地的；调整入市是占用的土地在数据库中为非建设用地，需使用复垦的建设用地作补充后才能使用；村庄整治入市，仅指村庄用地在利用或复垦后作为指标利用。建立统一的交易市场，集体经营性建设用地与国有建设用地在同一个平台上发布信息、进行交易；科学把控入市“前、中、后”三个环节，对完成入市的每一宗土地都及时进行分析总结，评估其入市成果。

在土地征收制度改革实践方面，制定出台10项制度，农用地转用29宗1989.07亩，实施征收土地6宗1219.73亩。围绕“公共利益”列目录有效缩小土地征收范围：对于属于征收目录的项目用地进行征收，全部使用国有土地；对进入限制征收目录的项目用地不再进行征收，原则上使用集体土地；对未列入征收目录和限制征收目录的项目，通过听证会来解决。同时，建立多元化合理补偿机制，保障被征地农民的利益。

在农村宅基地使用权改革实践方面，建立了“1+5”制度体系。全县7个乡镇17个村完成了宅基地整治退出工作，共退出宅基地496户，整治复垦土地503亩。在保障农民户有所居的基础上，科学界定成员资格，探索宅基地“三权分置”具体实现形式。落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，明确不得以退出宅基地作为农民进城落户的条件。围绕适度放活农村宅基地和农民房屋使用权，探索有效盘活利用宅基地路径。

泽州县通过“三块地”改革，一方面，极大提高了农村土地资源配置效率，显化了农村土地资产价值，建立了城乡统一的建设用地市场。另一方面，保障了农民土地权益、居住权和财产性收入，夯实了乡村治理体系的基础，形成了民事民议、民事民办、民事民管的多层次协商格局。

借鉴泽州试点经验，深化土地制度改革

加快推进集体经营性建设用地入市改革，提升土地要素市场化配置效率。一是对已经取得的成熟经验制度化、常态化，完善相关部门单位配套制度，加快城乡统一的用地市场建设。二是加快研究集体经营性建设用地到期后续期的有关政策，出台集体经营性建设用地入市流程细则、入市收益分配标准等。三是政策执行层面还需进一步细化。分类探索城区内部、近郊的、远郊的集体经营性建设用地入市的不同途径。

借鉴公司治理理论将农村集体土地所有权改造成股份合作社法人所有权，创新乡村治理方式。可借鉴公司治理理论将土地集体所有权人改造成为股份合作社法人，将农村集体土地所有权改造成股份合作社法人所有权。构建主体明晰的法人治理结构。一是将集体土地进行价值形态上的股份分割和计量，农民依其对集体土地权利的占有份额、资金、技术作价入股，享有股份并成为股东。二是打破集体股份合作社股东成员仅限于以户籍为标准、通过发包方式取得土地承包经营权的农民的限制，将通过土地流转合法取得土地承包经营权的主体纳入股东范围，实现农民土地权利和农村居民身份的剥离，引导土地资源向最有效率的主体流动。三是建立健全集体土地股份合作社法人的治理机构，以适应该法人之组织机能的客观要求，发挥、壮大股份合作社法人的功能。

统筹考虑宅基地的财产属性和社会保障功能，坚持程序性探索和理论性探索并重，完善宅基地的“产权分置”制度设计，稳慎推进宅基地制度改革。宅基地改革必须守住“三条底线”，守住生态保护红线，守住乡村文化根脉，要高度重视和有效防范各类风险。宅基地制度的改革核心是处理好农民和土地关系这条主线，关键是完善宅基地的“产权分置”制度设计，主要突破口是闲置宅基地和闲置房屋。进一步探索保障的用益物权，在坚持宅基地所有权属于农民集体、资格权属于集体经济组织成员的基础上，适度放活宅基地的使用权，进一步明确“三权”的权利关系，清理宅基地“隐形流转”“一户多宅”等现象。结合人口流动新特点，探索部分村民在放弃宅基地资格权一定年限内重新获得宅基地资格权的可行性，厘清集体组织成员资格权与“增人不增地、减人不减地”的关系，完善资格权中“户”和“人”的关系等。

合理确定土地征收与集体经营性建设用地入市过程中取得的土地增值收益分享比例，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。一是与实施乡村振兴战略规划相衔接，逐步增加用于农业农村的支出。二是在测算两项改革收益平衡问题时，着重考虑农村集体经济组织通过两项改革获得土地收入的大体相当。三是向国家缴纳土地增值收益调节金以入市土地成交价格为基础，确定国家分享收益的比例。