中央一号文件涉及宅基地制度改革,为何如此引关注?

2021-02-28 14:41:34 人民论坛

来源 | 《人民论坛》杂志及人民论坛网(rmltwz)

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最近一个时期,农村宅基地成为了政策部门乃至整个社会关注的焦点。日前,《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》正式发布,其中明确:维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。适度放活宅基地和农民房屋使用权

在2月22日国务院新闻办公室举行的新闻发布会上,农业农村部党组成员兼中央农办秘书局局长吴宏耀表示:


宅基地制度改革涉及农民的切身利益,十分敏感和复杂,必须按照中央的要求,要保持足够的历史耐心,坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线。 同时也要明确,严格禁止城里人下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆等,也不能以各种名义强制农民退出宅基地和强迫农民“上楼”,要确保改革始终朝着正确的方向向前推进。

中央一号文件涉及的农村宅基地制度改革,为何如此引关注?

农村宅基地对农民来说意味着什么?

农村宅基地就是农民在相对耕种不方便的荒地坡地旱地上修建住房的用地,这块土地上修建的住房,既是生活用房也是生产用房,因此一般都距离耕地不是太远,有适合农业生产的住房布局,也有各种生活设施。农民住房一般都会有附属房,用于养殖,住房四周土地上也会栽树或种蔬菜,搞点庭院经济。农民住房还往往有一个大院,以存放农具。

中国是原住民国家,农民相对集中居住的村庄往往都有很长的历史。这些历史悠久的村庄具有自身的文化习俗,形成了与村庄经济生活农业生产相适应的社会结构和社会规范,村民世世代代在村庄中居住,到目前为止,仍然有大量村民依托村庄完成农业生产和获得生活意义。村庄仍然是外出村民的归属和乡愁,是他们的落叶归根和入土为安的圣地。也就是说,建立在农村宅基地上的农民住房和村庄,是农民生活的家园,是农民进行农业生产的基地,也是农民实现社会交往获得生活意义的故土

当前中国正处在快速城市化进程中,城市化就意味着大量农民离开农村进入城市,因此,村庄也在发生变化。几乎所有农民都希望进入城市,农民家庭开始从城市获得二三产业收入,期待能进城安居。但是,农民进城这条路并不好走,农民会依据自己家庭状态采取不同的家庭进城策略。农民在农村的家是农民家庭进城的出发点,又是他们进城的基地和安全感的归属。因此,虽然宅基地只是一块荒地,对于正处在快速城市化进程中的农民来说,这块荒地上的宅基地和村庄却存在着比我们想象中更重要的意义。

宅基地为何如此引关注?

宅基地成为社会关注的焦点与两个错误认识有关:一是人们常常误解宅基地,把城市建设用地巨额价值的“想象”附会到农村宅基地上,这就引发了很多人认为农民是“抱着金饭碗讨饭吃”,更有一些人想象着如何显化农村宅基地价值从而让农民可能一夜暴富。第二个错误观念是,很多人认为,农民进城就应退出宅基地,并复垦为耕地种粮食。当前中国正处在史无前例的快速城市化的进程中,城市化不仅是人口的城市化,而且是土地的城市化,因为城市建设占用土地面积在迅速扩张。人口的城市化使得大量农村人口进入城市,农村人口减少了,农村建设用地尤其是农民宅基地占地会减少。他们认为,目前随着城市建设占地面积持续增加,农村建设用地面积不仅没有减少,反而每年都有所增加,就会造成对耕地资源的挤占,危及中国耕地红线。所以一些人认为,进城农民应当退出宅基地,宅基地就应当复垦为耕地种粮食,从而保证中国的粮食安全。正是基于以上两种认识,一些人认为应当对过去形成的已经不适应当前形势需要的宅基地制度进行改革,应当在宅基地上动脑筋、想办法。

武汉大学社会学院院长贺雪峰在《人民论坛》最新刊文,他认为,一些社会大众对农村宅基地投射了过多不切实际的想象。事实上,在农村宅基地上面最为重要的是“不折腾”,之所以“不折腾”,一是宅基地对农民和中国现代化极为重要不能轻易折腾,二是宅基地无利可图,不存在通过折腾宅基地来显化所谓价值的可能。

在较长时期保留进城农民的宅基地,有何合理性?

在快速城市化进程中,农民也在快速分化。从农民家庭内部来看,当前中国绝大多数农户家庭都已经形成了“以代际分工为基础的半工半耕”结构,即农民家庭中年轻子女进城务工经商,中老年父母留村务农。因此,农村宅基地和住房对于农户家庭很重要。农民家庭中老年父母仍然可以依托农村住房生产和生活,农村生活成本低,农业生产有收益,“半工半耕”的农民家庭反而有更强的支持子女进城安居的能力

当前中国仍然有大约六亿农民留守村庄,对于留守村庄的农民来讲,宅基地和住房自然是他们的家,是生产生活必需品。房前屋后的庭院经济,农村自给自足的低成本生活,村庄熟人社会的支持,以及与大自然亲近的宁静自由,不仅对于留守老年人十分重要,而且也吸引那些进城农民在年老时返乡居住生活。可以说,只要农民与土地结合起来,他们就容易获得低成本高质量的生活保障,减少国家养老压力,甚至可以成为应对社会老龄化压力的重要手段。

▲从农民家庭之间的分化来看,当前中国少数农户家庭已经全家进城,不再从事农业生产甚至完全脱离农村生活。目前这一群体比例不是很高,可以预计比例会不断提高。但我们可以发现,即使农户全家进城了,他们一般也会保留农村宅基地,以防止万一“进城失败”有回到农村的“退路”。进城农民能否在城市体面安居,不仅取决于农民是否勤劳,而且还取决于机遇等外部因素。进城农民足够勤劳且机遇不错时,能够在城市体面安居下来,成为了脱离农村的城市人。总有一部分进城农民时运不济,他们难以在城市体面生活,不得不返回农村,尤其当他们年老无助时,返乡就是最好的选择。正是这种返乡“退路”让进城农民具有比较强的进取甚至冒险精神,他们会说,“努力一拼,万一失败大不了回去种田!”

这个意义上讲,农村宅基地、住房和村庄是农民的基本保障和进城失败的退路,是他们安全感所在。基本保障和最后退路都是底线,都是为以防万一的,因此也都是冗量,是保险,是稳定器,是不能市场化的,也是不应效率优先的。这个基本保障和最后退路也是国家不允许农民失去的。正是农民有了退路,中国绝大多数人都有了基本保障,农村也才能成为中国现代化的稳定器与蓄水池,中国现代化才能有出路。

从更加根本的方面来看,中国不缺少无处不在的抽象信仰,比如安土重迁、落叶归根等。进城农民在城市安居了,他们的心理归属和精神家园很长时间还会与村庄和家乡有关。保留他们在农村的宅基地和家,有助于进城农民慢慢适应中国的城市化与现代化,不仅给进城农民保留退路,而且让农民具有家乡的心理归属,落叶归根和入土为安的心理期待。社会必须有耐心,毕竟中华民族几千年来都是农耕文明,生活在繁荣但疏离的城市,容易产生文化上、心理上和精神上的不适应。从这个意义上讲,在较长时期保留进城农民的宅基地,不仅具有合理性而且具有重要性。

农村宅基地为何不能轻易“折腾”?

关于宅基地是“真金白银”,只要允许宅基地进入市场,宅基地就可以显化出巨额价值,这显然是想当然了。宅基地在两种情况下具有很高的价值,一种情况是宅基地位于已经城市化或工业化的区域,村庄是城中村或城郊村区,或位于沿海城市经济带内,农村宅基地可以享受到城市二三产业发展附着在土地上的超级地租,从而获利。另外一种情况就是国家为保护耕地,每年下达给地方政府偏紧的城市建设用地指标,允许地方政府通过“增减挂钩”来获得新增城市建设用地指标。但这里并不存在所谓市场,而只是计划调控,也就没有创造出宅基地的价值,而不过是土地再分配价值而已。而事实上,中国绝大多数宅基地都集中在并无区位优势的中西部农村。

而一些人关于节约土地资源的认识,认为农民进城了,应退出宅基地转为耕地。保护耕地、节约土地当然是中国国策。但保护耕地是战略,而非策略。当前中国耕地存在普遍的季节性抛荒甚至全年抛荒,退耕还林、退耕还湖、退耕还草这几年也正大规模推进,充分说明,只要把住耕地红线,中国是并不缺少耕地的。因此,兴起这股“要将农民宅基地复垦为耕地,否则就是浪费土地资源”的奇怪风潮并没有必要。强拆农民房子让农民无家可归,花费几百万元来复垦宅基地形成一亩耕地,更是错误的。保护耕地是战略性的,随着中国城市化的完成,八亿农民的大多数已经在城市体面安居,农村宅基地就不再构成农民的基本保障和最后退路,那个时候再将农村宅基地复垦为耕地也为时不晚。

在未来相当长一个时期,宅基地对农民仍然极为重要,为中国现代化提供缓冲和余地。近年来,中央出台了一系列政策,依法加强农村宅基地的管理,总体是稳慎推进农村宅基地制度改革,切实保护农民合法权益。宅基地规范化管理非常必要,但并不意味着可以借保护耕地等借口,违背农民意愿强制流转宅基地和强迫农民“上楼”,不得以退出宅基地作为农民进城落户的条件

上文略有删减

选自 |《人民论坛》

原标题 | 农村宅基地缘何不能轻易“折腾”
作者 | 武汉大学社会学院院长、教授 贺雪峰

新媒体编辑 | 刘一霖

原文责编 | 谷漩

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