【深度】熊炜:德国“嵌入式崛起”的路径与困境(下)

2021-02-25 19:02:35 盘古智库

本文大约8600字,读完约21分钟

有关大国崛起问题的现有研究存在不同程度的选择偏差,往往执果导因而导致过多关注“修昔底德陷阱”式的大国崛起,忽略了德国事实上也是一个独具特色的成功崛起大国。本文将理论和实证相结合,探讨了德国如何通过发挥塑造性权力实现在国际体系中的嵌入式崛起。本文认为,嵌入式崛起是指崛起国将自身嵌入主导国所建立和维护的体系中,在努力保持嵌入状态下,积极寻找崛起机会与空间,以期处理嵌入与崛起两者之间矛盾共存的辩证关系。

本文作者系盘古智库学术委员、外交学院外交学与外事管理系教授熊炜文章来源于《世界经济与政治》2021年第1期

三、德国“嵌入式崛起”的困境

虽然德国的实践表明嵌入式崛起是一条超越“修昔底德陷阱”式崛起的可行道路,但并非可以解决所有问题的“万金油”。嵌入式崛起的主要优势在于利用和扩展现有体系中的空间实现国家成长以及避免脱嵌带来的高烈度后果。崛起是一个不断克服和冲破体系限制与束缚的过程,无论这个过程如何渐进、无论采取的策略是如何悄无声息,当到达某一个阶段时或进入某些领域后,就有可能引起体系不同寻常的反推效应。正如嵌入的标志是指崛起国在价值和规范的维度上维持与主导国及其领导集团的“我们”的身份,而脱嵌则是其国际秩序理念在价值与规范维度上与主导国的理念产生矛盾,从而显现出他者的影像(image)。此时,嵌入式崛起将面临两难:要么保持嵌入的身份认同而放弃对塑造性权力的追求,即崛起让位于嵌入;要么坚持用不同的价值和规范来塑造秩序并坚持扮演“塑造性大国”的角色而成为现有体系的他者,即崛起压倒嵌入。

德国在全球安全领域追求嵌入式崛起就面临这样的困境。统一之后,德国就开始追求成为全球安全领域的“塑造性大国”。然而,现有主导国的全球安全秩序观主要奉行强制性权力和单边主义,价值与规范仅居次要地位。无法成为军事强国的德国如果完全认同这样的安全秩序观,将无法通过追求塑造性权力在全球安全事务中发挥大国影响力。与此同时,在不成为军事大国的前提下,德国在全球安全领域的崛起则必须强调和推行规范、规则和制度以及否定基于武力和强制的现有安全秩序管理机制。这样一来,德国在安全秩序观上将不得不直接表达与主导国实际奉行的实力政治和单边主义相悖的立场,投射出他者影像,带来脱嵌的危险。因此,德国虽然在全球安全领域小心翼翼地平衡崛起与嵌入之间的关系,但也仅能维持两者的动态平衡而无法彻底解决这一困境。在有些时候,德国为了保持与其他西方大国的一致,会在规范性上自动“倒退”而放弃发挥塑造性权力;而在另一些时候,德国可能冒着脱嵌风险执意发挥塑造性权力并导致现有秩序主导国及其他大国的集体压制,最终既未能成功扮演“塑造性大国”角色,又显现出他者影像而有损于其对嵌入稳定性的维持。

统一以后的德国追求全球安全领域的大国地位首先表现在谋求联合国安全理事会(简称“联合国安理会”)常任理事国(P5)席位上。联合国安理会是当今国际体系中集体安全制度的核心,常任理事国是法理意义上的全球安全大国;没有成为全球集体安全机制的核心成员,德国的大国地位就存在重要不足。2003年伊拉克战争之后,随着国际社会要求改革联合国安理会的呼声达到高潮,德国与日本、印度、巴西组成了“四国集团”,决意通过“捆绑”和“共进退”的方式谋求常任理事国席位。这是德国迄今为止最接近“入常”的一次努力,然而“四国集团”的冲刺以失败告终,此后德国通过推动联合国安理会改革谋求常任理事国席位的计划几乎处于无限期搁置状态。德国在法理意义上的崛起因而无法实现。即便如此,德国希望在全球安全领域发挥塑造性权力的诉求极为坚定,它此后选择了“不在其位也要谋其政”的方式,即虽然不是联合国安理会常任理事国,也要着力发挥“第六常”的作用。在实践中,德国的行动体现为积极参与全球安全危机管理的大国外交,在伊朗核危机、利比亚危机和乌克兰危机等危机应对中积极作为,希望发挥领导作用。然而,德国的外交努力在这些危机管理事件中表现出来的却非“行云流水”,而是与现有国际体系之间形成尴尬的推拉(push-pull)关系,集中体现了嵌入式崛起本身所蕴含的逻辑矛盾与现实困境。

(一)伊朗核危机:保嵌入而弃崛起

2003年6月伊朗核危机爆发,为应对危机,法国邀请德国和英国一起同伊朗开启谈判,意图在没有美国参与的情况下发挥欧盟三国的影响力。德国也希望通过在伊朗核问题解决上发挥作用,向国际社会传递明确信号:德国愿意且有资源像世界其他大国一样在国际安全领域担负责任。德国全程积极参与了长达12年的伊朗核问题谈判,在第一阶段谈判(欧盟三国与伊朗)中成功运用塑造性权力,限制了美国、英国和法国等国家的军事手段选项,也使自身在第二阶段谈判(联合国安理会P5+1)中获得与联合国安理会常任理事国相同的谈判地位。然而,当美国和法国坚持使用强制性权力时,德国的塑造性权力难以发挥,不得不以牺牲“德国—伊朗特殊关系”来与西方保持一致,以避免脱嵌危险,同时也失去了塑造的空间和能力。

在整个谈判过程中,德国想要在全球安全领域崛起的意愿十分强烈。德国首先以诉诸规范的方式运用塑造性权力说服英法两国,将“文明国家”外交理念嵌入欧盟共同外交与安全政策的框架以塑造欧盟外交的共同规范,在此基础上排除了以武力作为解决伊朗核问题的政策选项。在议题设置上,德国也成功将军事选项排除在外,将和平解决伊朗核问题作为各方都接受的基础方案来进行讨论。面对伊朗,德国力图利用自身的弃核“先行者”经验和参加核不扩散机制的经历劝说其以放弃核武计划换取经济发展机会。

在塑造规范的基础上,德国积极主动塑造谈判框架,在机制上强调进一步发挥欧盟机构的作用,以使欧盟三国的外交行动更具合法性。因此,德法英三国在2004年中期即邀请欧盟高级外交代表哈维尔·索拉纳(Javier Solanade Madariaga)加入谈判。对于德国来说,加强谈判的欧盟特性又有着特殊意义,因为这样一来,德国与英法两国的合作就嵌入了欧盟机制中,此后在伊朗核问题谈判发展成“联合国安理会P5+1”阶段时,德国始终将“P5+1”解读为“欧盟三国+3”,突出了嵌入现有西方安全机制的意愿。

然而,在第二阶段谈判中德国塑造性权力的发挥显现出很大局限性。随着欧盟三国方案无法解决伊朗核问题,美国开始主导谈判,充分彰显了其作为国际体系主导国所拥有的强制性权力,对德国发挥塑造性权力构成直接冲击。美国从一开始就对欧盟三国的“怀柔”持怀疑态度,主张以武力或单边制裁的方式制止伊朗的核计划。在第一阶段谈判于2005年陷入僵局之后,美国开始向欧盟三国施加更大的压力,要求它们支持在联合国框架下对伊朗的经济制裁。美国还力主对伊朗实施更加严厉的单边制裁,认为只有如此才能迫使伊朗就范。德国秉承规范性多边主义原则,同意将伊朗核问题提交联合国安理会审议,但反对美国所主张的多边制裁之外的单边制裁。德国国内很多具有重要影响力的战略界人士对伊朗表示同情,他们并不认为伊朗的核计划对德国和欧洲安全造成了威胁,相信伊朗核危机其实是美国一手造成的。

在美国持续施压以及法英两国都支持美国的情况下,坚持己见的德国站到了美国治下的安全秩序的对立面,为避免孤立而面临“脱嵌”危险,德国不得不改变立场。2008年3月,德国总理默克尔(Angela Merkel)在以色列议会发表公开演讲,极其强硬地批评了伊朗核计划,还特别指责了伊朗的人权问题。这与此前德国官员的表态明显不同,也正是在当月,德英法三国在联合国安理会推动通过了对伊朗强硬的第1803号决议。此后,在国际原子能机构2010年发布报告指出伊朗正在试图开发核武器之后,德国明确支持欧盟对伊朗实施单边制裁。以此为标志,德国彻底转变了与伊朗进行“建设性对话”或“批评性接触”的政策主张。不仅如此,德国还说服意大利、瑞典和芬兰等原本不愿对伊朗实施单边制裁的国家与其一起支持美国。正是由于德国的立场转变,欧盟成员国外交部部长和国防部部长在2011年12月发表联合声明,表明欧盟将扩大对伊朗制裁的范围,并于2012年1月生效。

为了避免脱嵌的危险、保持与美国领导下的西方具有一致性的“我们”整体,德国付出了牺牲“德国—伊朗特殊关系”的巨大代价。伊朗长期以来在德国的中东政策中居于核心地位,是德国中东战略的支点。在伊朗核危机爆发之前,德国一直是与伊朗关系最为密切的西方国家。德伊两国合作的历史甚至可以上溯到20世纪20年代,当时的伊朗在德国的帮助下建立了现代化工业体系。第二次世界大战结束以后,联邦德国与伊朗保持了密切的经济往来,德国也是在伊朗爆发伊斯兰革命之后唯一与之继续保持友好双边关系的西方国家,1957-2012年德国一直是伊朗最大的贸易伙伴。

总而言之,在伊核危机管理进程中德国为了防止脱嵌抑制了自身的崛起势头,但其参与伊朗核问题谈判也有重要收获:即借机改变了此前只能以“支票外交”方式参与全球安全危机管理的尴尬地位。此次通过发挥塑造性权力,德国终于能够像联合国安理会常任理事国一样发挥大国作用,为自身寻求事实上的嵌入式崛起开辟了路径。

(二)利比亚危机:崛起中的脱嵌危险

利比亚危机爆发之时恰逢德国担任联合国安理会轮值国(2011-1012年),德国希望在应对危机的国际外交行动中发挥领导作用,但由于崛起的意愿和行动过于强烈,导致其被西方排斥和孤立,甚至一时从西方体系中脱嵌,最终沦为西方国家中的最大“输家”。这体现了德国即使脱嵌也无法崛起的尴尬现实,同时也表明了在德国的嵌入式崛起中,嵌入始终是崛起的前提。

在利比亚危机爆发之初,德国发挥塑造性权力主要表现在以西方价值和规范的维护者自居,率先设置议题。在联合国人权理事会中,德国支持了停止利比亚成员资格的决议。作为联合国安理会轮值国,德国积极推动通过第1970号决议,对卡扎菲政权实施严厉制裁。在安理会的发言中,德国常驻代表强烈主张由国际刑事法庭对利比亚当局进行审判。

然而,由于德国在2011年3月17日联合国安理会第1973号决议表决中投了弃权票,反对授权北约设置禁飞区以武装干涉利比亚,它在西方国家中突然陷入空前孤立。舆论甚至称这是德国对盟国的背叛,因为德国没有与其最重要的传统西方盟友美国、英国和法国保持一致,却同俄罗斯、中国等站在一起。德国的行动在其战后外交史上前所未有,联合国中的西方外交官普遍对此表示惊诧,德国国内舆论也一片哗然,很多德国国际关系学者和外交智囊甚至将这称为德国外交的一场“灾难”。就实际效果来看,弃权极大地损害了德国在北约组织中的影响力,此后德国不得不付出大量努力以重新赢得盟国信任。可以说,德国此次在联合国安理会的“出头”行为非常不明智地导致了自身从西方盟国体系中脱嵌。脱嵌的首要原因是德国塑造性权力发挥的基础———它所宣称和推广的规范原则之间相互矛盾和难以自洽。在利比亚问题上,德国一直强调“保护的责任”和“不使用武力干涉主权国家”两个基本规范,但这两个规范本身却是相互冲突和抵触的:一方面,德国站在西方道义制高点上宣称保护人权,实施“保护的责任”,就必须要推翻卡扎菲政权;另一方面,德国又坚持不使用武力的原则,而在当时的情况下,西方不使用武力干涉是无法推翻卡扎菲政权的。

尽管德国想通过发挥塑造性权力积极发挥领导作用,但是作为在国际安全领域具有强大传统实力的主导力量——美法英三国却有意孤立德国,因而制约了德国塑造性权力的发挥。时任法国总统萨科齐(Nicolas Sarkozy)尤为不愿看到德国在国际安全领域发挥大国作用。就在利比亚危机爆发前不久,在法国的倡议下,法英两国于2010年11月2日在伦敦签署了两份为期50年的战略与防务合作条约。这在第二次世界大战后的两国历史上还是首次,标志着两国军事与战略合作的广度和深度都大大加强。法国和英国完全将德国排除在防务合作外,其目的是在国际安全领域进一步边缘化德国,以平衡欧洲主权债务危机爆发后德国在经济领域所显示出的优势。在联合国安理会通过第1970号决议的当天,萨科齐即任命阿兰·朱佩(Alain Marie Juppé)接替亲近卡扎菲的米谢勒·阿利奥—马里(Michele Alliot-Marie)担任外交部部长,大幅改变了此前支持卡扎菲政府的政策。法国与英国一起积极推动在联合国安理会通过第二个针对利比亚问题的决议,要求联合国授权对利比亚反对派进行军事支持,以实现推翻卡扎菲政权的目标。几乎与此同时,法国情报人员和特种部队也秘密潜入利比亚支持反对派军事武装。以此为标志,法英两国不仅将军事干预提上议程,而且在行动上抢先付诸实施。这与德国所强调的对利比亚实施严厉制裁但不进行军事干预的主张产生了矛盾,虽然德国的立场在欧盟内部不乏支持,但法英很快在议题设置上压倒德国,获得西方主流舆论的支持。

法英两国的联手行动并未与德国沟通协商,默克尔和时任德国外交部部长基多·韦斯特韦勒(GuidoWesterwelle)更是不止一次公开表示不满。在联合国第1973号决议通过之后,萨科齐动员大量外交资源力主不将利比亚军事行动的指挥权移交北约,而是由法国来指挥。法国还建立了自身领导下的利比亚问题指导委员会,吸纳利比亚行动各方以及非盟和阿盟参与。德国则极力反对法国的做法,两国的分歧随之公开化,凸显出德国的塑造性权力与传统主导国法英两国的强制性权力之间的冲突。特别是当美国明确表态支持法英之后,德国的塑造性权力就基本难有发挥空间。起初,奥巴马政府尚未做出以军事手段支持利比亚反对派的决定。在2011年3月10日召开的北约国防部长会议上,美国还对英法设置禁飞区的提议表示反对。在此背景下,德国认为自己在西方国家中并不孤单。在3月11日于布鲁塞尔召开的欧盟紧急首脑峰会上,德国以无联合国授权不得军事干涉利比亚为由劝说大部分欧盟国家反对英法设置禁飞区的提议。3月15日,美国突然改变立场,转而支持英法提议并对利比亚动武。在此之前美国没有与德国进行沟通,直到联合国安理会投票表决前夕德国都未能了解到美国和阿盟的政策转变。2011年3月16日,美国常驻联合国代表苏珊·赖斯(Susan Rice)表示必须军事干预利比亚,德国常驻联合国代表显然对此毫无思想准备,只得坦言“这不是德国所理解的可以签字的决议”。

德国针对利比亚危机的外交行动显示出其错误地估计了自己所拥有的塑造性权力资源,不明智地强行“出头”,特别是德国所强调的规范和价值体系基础相互抵触,最终导致其从西方盟国体系中暂时脱嵌,此后德国在西方应对利比亚危机的进程中完全被边缘化。德国在国际安全领域挑战英法领导权的努力以失败告终。利比亚危机显示出一旦脱嵌于西方体系,德国就无法发挥其塑造性权力。

四、德国如何克服“嵌入式崛起”困境

嵌入式崛起的困境是否能够得到克服是一个开放性问题。德国在乌克兰危机管理中的表现提供了一种思路,即创建非正式多边机制与现有体系进行连接,从而获得更大的行动空间。在应对乌克兰危机的外交行动中,德国担当了欧盟和西方领导者的角色:虽然强调规范性的多边主义,但是在欧盟体系中德国并未利用共同外交与安全政策机制;在西方联盟体系中,德国也没有呼吁和强化北约的介入。在这些正式机制之外,德国发起了非正式多边谈判机制“诺曼底格式(Normandy format)”,以德法合作对外代表欧盟,在这一非正式机制中德国获得了更多灵活性和斡旋空间,有效塑造了谈判进程。同时,德国还激活了欧洲安全与合作组织(OSCE,下文简称“欧安组织”)的危机管理机制,利用欧安组织在合法性和规范上的权威地位为德国发挥塑造性权力加固基础。由此,德国不仅成功发挥了塑造性权力,还保持了对现有体系的嵌入。但就其本质而言,德国之所以能在乌克兰危机中将嵌入与崛起成功结合,源于其塑造性权力的发挥对主导国应对国际安全危机起到了“出奇制胜”的协助作用。

乌克兰危机爆发之时恰逢默克尔领导的新一届德国大联合政府上台,新政府宣称要积极参与构建国际秩序并为解决危机和冲突做出贡献。以2014年1月底召开的第50届慕尼黑安全会议上德国总统、外交部部长和国防部部长的演讲为标志,德国前所未有地明确宣示“大国雄心”,准备实施积极有为的外交政策和更多参与国际事务,表示“德国必须时刻准备,在外交和安全政策上更早、更果断且更具实质性地投入”。德国高调表示要积极主动管理乌克兰危机并承担更多领导责任,其原因除了乌克兰危机与德国的地缘政治和安全利益具有重要关联性之外,还缘于德国经济在应对欧洲主权债务危机中一枝独秀,德国具备将经济维度上的领导权转化为政治安全领域领导权的更多意愿和能力。

在应对乌克兰危机的过程中,德国得以成功发挥塑造性权力,最主要原因是在价值和规范层次上与其他西方国家具有高度共识。它们都认为俄罗斯兼并克里米亚和介入乌克兰东部武装冲突违反了国际法规范,以武力行动改变欧洲国家之间的边界挑战了欧洲安全秩序,践踏了乌克兰的国家主权。因此它们强调俄罗斯的行为不可接受,西方必须做出反应,德国在欧盟和北约都领导了西方对俄罗斯的政治谴责和经济制裁行动。值得注意的是,德国起初不同意对俄罗斯进行制裁,除担心激化局势以外,还因为德俄之间的经济纽带极其紧密,制裁会给德国经济的支柱行业如制药业和汽车制造业带来巨大损失,损害其地缘经济利益。此外,德国国内还有强大的亲俄游说集团,对决策者施加了很大压力。即便如此,为了强化西方共同的价值和规范基础,德国很快呼吁并领导了对俄罗斯的经济制裁,并且说服立场犹豫的欧盟国家也同意实施制裁。2014年4月9日,时任德国外交部部长弗兰克—瓦尔特·施泰因迈尔明确声称:“即便对俄罗斯实施制裁意味着经济上的巨大损失,我们也绝不能容忍在欧洲的强权践踏法治的行为。”

与在伊朗核问题谈判和利比亚危机中的表现明显不同,德国在乌克兰危机中的领导地位从一开始就得到了其他西方国家的承认,特别是美国非常支持德国在第一线应对危机。因此在很多情况下,默克尔都是在以欧洲甚至西方的名义担当危机管理的领导角色。正如美国负责欧洲事务的助理国务卿维多利亚·纽兰所说:“在乌克兰危机的整个过程中,没有任何一个欧洲国家比德国更强有力地领导行动。无论是政治、经济还是道德上,美国再没有像德国一样的伙伴来支持乌克兰、对俄罗斯实施制裁,同时也打开缓和局势的外交之门。”就连美国总统奥巴马也在2014年5月初默克尔访美的共同新闻发布会上表示“非常感谢默克尔在应对乌克兰危机中的领导角色”。最重要的是,德国推动以正式/非正式机制两个框架并行的危机管理机制,在这两个框架中都积极扮演领导者角色,以确保外交行动嵌入西方体系。其中正式机制是指利用欧安组织平台讨论乌克兰局势,非正式机制则是指建立“诺曼底格式”这一谈判框架。两种框架的核心都是推动对俄罗斯的“制裁+对话”谈判进程,而对缓和乌克兰局势真正发挥作用的其实是非正式机制“诺曼底格式”框架中的谈判。“诺曼底格式”促成的两份《明斯克协议》的核心都是实现停火,新《明斯克协议》虽然没有得到有效执行,但是新协议签订后乌克兰再也没有爆发过大规模的武装冲突。迄今为止,该协议一直是国际社会管控乌克兰危机的基础,德国也自始至终在维护和管理协议的过程中发挥着核心作用。乌克兰、俄罗斯与欧盟各方都强调,迄今为止没有比该协议更好地解决乌克兰危机的方法。

在西方应对乌克兰危机的进程中,德国不仅领导了欧盟针对俄罗斯的经济制裁,还和法国一起调停并签订了两份停火协议,德国军队在此期间也以北约名义驻扎在波罗的海三国和波兰,这些都表现出德国维护欧洲安全秩序的姿态和信心。虽然乌克兰危机尚无最终解决方案,但德国领导危机管理的行动已经充分显示出其开始在国际安全领域扮演世界政治大国的角色,而且在规范和机制上都深深嵌入西方体系。领导管控乌克兰危机是德国在国际安全政策领域克服嵌入式崛起困境的成功案例,但这一成功经验是否能够复制以及形成一种稳定的策略和机制尚有待观察。

五、结论

有关大国崛起问题的现有研究存在不同程度的选择偏差,往往执果导因而导致过多关注“修昔底德陷阱”式的大国崛起,忽略了德国事实上也是一个独具特色的成功崛起大国。本文将理论和实证相结合,探讨了德国如何通过发挥塑造性权力实现在国际体系中的嵌入式崛起。本文认为,嵌入式崛起是指崛起国将自身嵌入主导国所建立和维护的体系中,在努力保持嵌入状态下,积极寻找崛起机会与空间,以期处理嵌入与崛起两者之间矛盾共存的辩证关系。在半个多世纪的崛起进程中,德国始终将自身明确而牢固地置于现有霸权国所创建和维护的体系中,主动克服崛起过程中的脱嵌风险,寻求在体系内部由下至上的成长而非由外向内的崛起。追求权力和国际地位时,德国专注于基于价值、规范和制度的塑造性权力并努力成为“塑造性大国”,将国际秩序塑造为基于规范而非基于强制性实力,补齐自身短板而实现崛起目标。然而在全球安全领域中,德国的嵌入式崛起却遭遇了“秀才遇到兵”的困境,其秩序观大幅度超越了现有主导国所实际维护的安全秩序,难以追求和发挥其塑造性权力,即使“强出头”所得到的结果也不过是脱嵌和崛起失败的双重损失。

本文以德国在参与伊朗核危机和利比亚危机管理中的外交实践为例,分析了德国在全球安全领域发挥塑造性权力以实现嵌入式崛起所面临的两难困境,即以嵌入为前提则让崛起的努力受挫或者在追求崛起目标的过程中随时面临脱嵌危险。德国参与乌克兰危机的管理提供了克服这一两难困境的思路,但这一方式的积极效果是否具有可复制性尚待观察。本文对于嵌入式崛起和德国经验的探讨不仅提供了解读和分析德国外交的新视角,而且能够为新兴大国避免“修昔底德陷阱”和构建新型国际关系提供借鉴。■

文章来源于《世界经济与政治》2021年第1期

图文编辑:吕文雯

责任编辑:刘菁波

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