于滨:希拉里这个时候发文谈国防改革,什么意思?

2020-10-30 07:24:54 观察者网

导读:摘要:选战进入倒计时,前国务卿希拉里·克林顿在美国《外交事务》杂志撰文,就后特朗普时代的美国国家安全战略提出“强兵富国”的“4D”顶层设计,即 (defense)、外交(diplomacy)、发展 (development)和国内振兴(domestic renewal)。希文的重点是裁减美军庞大、昂贵的武器系统,走精兵之路,扭转外交军事化的倾向,并将军事战略置于外交、联盟体系、以及科技、产业更新的国家安全战略的整体框架之中。 为此,希拉里一反其一贯的鹰派立场,重提69年前艾森豪威尔总统对军工集团的警告。不管希拉里的国家安全“新思维”能否施行,希文至少奠定了她在拜登国安团队中举足轻重的地位,也不能排除这位有望成为美国首任女防长的政坛老将在2024年(78岁)再度向问鼎白宫发起冲击的可能。

【文/观察者网专栏作者 于滨】

美国选战进入冲刺阶段,拜登虽然民调领先,但鹿死谁手,仍在未定之天。尽管如此,已经有人为后特朗普时期的美国如何“领导”世界的问题操心了。10月9日,美国《外交事务》杂志网站提前发表了希拉里·克林顿在该刊11/12月号上登载的长文:《反思国家安全:华盛顿对实力问题之考量》(“A National Security Reckoning: How Washington Should Think About Power”)。

这位前国务卿和第一位女总统候选人认为,尽管美国为疫情、种族骚乱和经济下滑所牵累,美国的国家安全更面临一系列外部威胁,其中包括来自中国和俄罗斯的“多方面挑战”(multidimensional challenges),而美国对此“毫无准备,非常危险” (dangerously unprepared”)。个中原因不仅有特朗普政府的过失,如重军事轻外交,重生化威胁、轻流行病防治,忽视非传统安全,对中俄的网络行为网开一面,等等;然而美国历届政府的政策也造成了重要的和具有战略意义的产业链外移, 而盘根错节的军工集团,使军方难以割舍昂贵、过时的武器系统,不情愿关闭闲置军事设施/基地,浪费了大量资源。

强军与富国之路

为扭转颓势,希拉里提出了军事现代化与国内复兴(renewal)相结合的综合治理战略。这包括大规模裁减过时的武器系统(legacy weapons systems),代之以更为先进、高效的作战平台,以应对拥有拒止能力(anti-access/area-denial weapons)、技术先进的对手(technologically advanced adversaries)。为此,美军各军种必须“破旧立新”,以适应未来“不对称的冲突”(asymmetric conflict):

-海军应注重发展新一代具有远程打击能力的潜艇,而美国庞大的、易受攻击的航母编队必须避开中国的反舰导弹。
-空军应减少采购昂贵的短程F-35战机,代之以新一代的B-21突袭者(Raider)远程隐身轰炸机。
-鉴于未来战争主要以海空天形式进行,陆军应减少现役兵力和重型坦克,以节省数百亿美元的开支,同时加强通讯和侦测能力。
-战略核力量应“少而精” (newer and fewer), 大幅度减少(significantly reduce)现有的陆基战略导弹;不应在未来30年里耗费一万亿美元更新美国的核武库;为避免误判和核对抗升级,美国不应部署潜射低当量核弹头或带有核弹头的巡航导弹,同时推进与俄罗斯和中国的军控谈判。

然而美军的精兵之路不仅意味着美军内部资源的大规模重新调配,军工产业的关停并转,对美国经济和社会也是一个痛苦的转型过程。美国政府因此必须有所作为,强兵必须富国,现代化的美军应该也只能由强大的产业链和科技力量来支撑。为此,希文重提希拉里2009年担任国务卿时推出的“巧实力”(smart power) 概念中的3D原则,即国防(defense)、外交(diplomacy)和发展 (development),再加上第四个D,即国内振兴(domestic renewal),为美国的军事转型提供强大的物质基础。

为达此目标,希拉里认为美国必须将更多的产业和资源纳入国家安全管控之下,这不仅包括与武器制造相关的材料、技术和微电子等领域,也应包括医药、清洁能源、5G和人工智能、基础科学和医学等。联邦政府对这些研发领域的投资所得,将远远超出同等的军费开支。为此,她支持拜登提出的7000千亿美元的振兴美国制造业的计划。

希文中直接涉及中国的成分并不很多。尽管她反对彭佩奥以冷战的意识形态应对中国的做法,认为此举“于事无补”(unhelpful),但希文中的战略 “新思维”,基本上是为中国量身定做,也反映了美国建制派对华政策的高度认同。

武胜文衰?

抛去中国因素,希拉里对军改和振兴的顶层设计,确有独到之处和强烈的急迫感。二战结束后美军与文官政府的关系,一直是美国政治中剪不断理还乱的难题。不仅各军种、部门之间为争夺预算相互掣肘,明争暗斗,军方还与军火商和政客勾结一气,组成盘根错节的军工集团(military-industrial complex),肆意夸大外部威胁,以至军人出身的艾森豪威尔总统在其1961年1月17日的告别演说中,警告军工集团对美国政治和社会无孔不入的影响力。1

艾森豪威尔是第一位、可能也是最后一位公开与军工集团叫板而得以全身而退的美国总统。其继任肯尼迪在入侵古巴的猪湾事件中(Bay of Pigs, 1961)和古巴导弹危机(1962年10月)中,先后与中情局和军方交恶;导弹危机后又提出与苏联共建和平世界,2还下令美军于1963年底开始从越南撤军,3显然得罪了靠发战争财的军工集团。人们至今仍在争论谁是刺杀肯尼迪的凶手,随着时间的推移,越来越多的人把矛头指向军工集团及其在政界的代理人副总统约翰逊,4这其中包括哥伦比亚大学经济学教授萨克斯(Jeffrey Sachs)。5而就在肯尼迪下葬次日,新任总统约翰逊即恢复向越南增兵。6

1964年北部湾事件以后,美国陷入越战泥潭11年之久(1964-1975)。虽然尼克松时期有短暂的战略收缩,里根当政后又开始大规模重整军备。此后两极解体,美国独霸,自由-干涉主义(liberal interventionism)盛行;与此同时,美国的军工集团已不仅仅局限于军界和军火集团,,而是繁衍成无处不在、无孔不入的军界-军工-石油-政界-好莱坞-学术-媒体庞大的联合体(complex),深度嵌入美国政治、社会的日常运作。7

对于如此军事化的外交和内政,就连保守派也看不下去了。小布什上台伊始,就指派防长拉姆斯菲尔德“整治”美军,这包括精兵简政,反腐肃贪,裁减过时和昂贵的武器研发项目,直接影响到各军种的利益和无数武器承包商的利润。2001年9/11事发前一天,年逾70、二次出任防长的拉姆斯菲尔德对五角大楼雇员“训话”时表示:

今天的议题是一个对美国安全构成严重威胁的敌人。这个敌人是世界上中央计划体制最后的堡垒之一。它以五年计划的强制方式,从一国之首都发号施令,力图使其指令跨越时空,达及五洲四海。这个敌人对自由思想和新颖思维的打压不竭余力。它干扰美国的国防,使在美军服役的男女公民处于危险之中。也许这个敌人听起来像是苏联,但苏联已不复存在。而今天的这个敌人则相当狡猾和残忍。也许你们认为我是在描述世界上所剩无几的老朽的独裁者,但他们亦来日不多,无法与这个敌人的实力和规模相提并论。这个敌人近在眼前,它就是五角大楼的官僚机构。8

拉氏训话次日,9/11恐袭发生,一周以后,美国国会授权美军在世界范围内使用武力“反恐”,9军费在今后十年内一路飙升,布什的整军计划一搁就快20年。

防长希拉里?

2020年选战最后冲刺,“10月惊奇” (October surprises) 接踵而来:特朗普公开拒绝服从竞选结果,公开呼吁白人武装分子“常备不懈” (stand by);特朗普本人戏剧性的阳转阴,三天入院出院;拒绝参加第二次辩论;解密希拉里数千份电子邮件,拜登儿子的“电脑门”“偶然”曝光……如此众多不测风云,以至10月9日《外交事务》网站发表的希拉里的5000余字长文,美国主流媒体居然毫无感觉。

然而希文所透露的不仅仅是民主党的富国强兵之路,还包含未来拜登内阁组成的重要信息,即希拉里·克林顿极有可能出任拜登政府的国防部长。原因至少有三:首先,希文聚焦美国的国安政策,即传统的军事和外交领域,而非眼下选战中像防疫、种族、医疗、就业等热门议题。然而这不仅仅是一个拜登主内,希拉里主外的分工问题,而是拜登竞选团队与美国庞大的国安体系沟通和联手的重要纽带。

数月来美国疫情肆虐,族裔动乱,经济崩塌, “美国第一”成为美国倒数第一,特朗普还要美军参与“平乱”;国际上退群毁约,“孤立”而不“光荣”(此处对比英国19世纪的所谓“光荣孤立”的外交政策,即“splendid isolation”),美国冷战后苦心经营的国际体系已经支离破碎,建制派早已忍无可忍,9月24日500余名前国安高官签署公开信支持拜登。10希文显然不可能是希拉里本人的一厢情愿,而是反特朗普势力在国安问题上的共识和宣言。

第二,希文的整军方案可谓大刀阔斧,不仅涉及各军种的武器系统的研发、采购和部署等技术性问题,而是在更高的战略层次,针对崛起大国的能力和特点,对美国的国安政策和国内复兴进行统筹调配,美军的硬实力必须作为“巧实力”的一部分,即与外交与发展相结合,而不是取代外交。比之拉姆斯菲尔德20年前的整军方案,希拉里的综合性建议更为全面,更为深入。相比之下,拉姆斯菲尔德仅仅是在美军内部施展拳脚,小打小闹。

改革总是要得罪人的,尤其是庞大的军工集团。在21世纪的头十年,美国由于反恐军费开支占联邦总支出的比例大幅增长,到奥巴马时期开始下行,特朗普时期又再度走高。然而疫情期间经济严重下滑,国债飙升,财政前景堪忧(见图1),美军庞大的开支已无法持续,美军也必须有所取舍。作为局部的利益集团,美军也必须服从全局的统筹安排。9/11以后美军在世界范围内的征战,耗费巨大,无论是美军和美国社会,反恐“疲劳症”都日益明显,而美国欲重回大国竞争,美军的转型势在必行。

图1:21世纪美国军费支出及未来走向 (2000-2030, as a % of the GDP)

Sources: Statista, https://www.statista.com/statistics/217581/outlays-for-defense-and-forecast-in-the-us-as-a-percentage-of-the-gdp/

尽管如此,美国的军改难度极大。特朗普执政以来,美国的政军关系(civil-military relations) 的天平已大幅度地倾向军方:一方面,特朗普为了取悦军方,将大量现役和退役高官安插在国安系统,而美国国家安全和外交的重要纲领性文件,如2017年12 月的国家安全战略和2018年的国家防务战略,更多地反映了军方狭窄的、技术性的零和观点,并以此界定与中俄等大国的复杂关系。另一方面,特朗普在操作层面权力下放,允许军方在战区和战术层面根据实际需要,灵活掌握使用武力的范围和力度,白宫不必事无巨细、遥控指挥。11对此,希拉里在《外交事务》杂志的长文中引用了艾森豪威尔1961年著名的关于“军工集团”的警告,似乎在修正她多年的鹰派立场,致力于纠正失衡的政军关系。

第三,希拉里担任防长的最大资本,是她在美国政治生态中特有的生存之道。从第一夫人、参议员、国务卿到首位女性总统竞选人,希拉里所积累的政治资源远远超出她曾经效力的奥巴马的团队和民主党范围。多年来,希拉里一直是美国军工集团的爱将,在担任纽约州参议员时,已经是美国军工集团资助最多的十位参议员之一。12在伊拉克战争、阿富汗增兵、干涉利比亚、叙利亚、朝核、南中国海、钓鱼岛等问题上,希拉里均持鹰派观点,其强硬的对外政策甚至得到美国保守派巨头、前众议院议长金特里奇(Gingrich)的首肯。十年前奥巴马政府物色时任国防部长盖茨的接班人时,金特里奇就力挺当时任国务卿的希拉里,认为她作为国防部长,会成为军方利益最强悍的保卫者(a very aggressive defender)。13

当时的奥巴马政府正在积极插手阿拉伯世界的颜色革命、利比亚的政权更迭和叙利亚动乱,对此即将离职的盖茨在西点军校的演讲中直言不讳:“如果未来任何国防部长敢向总统进言,要求再向亚洲、中东或非洲派遣一支庞大的地面部队,那么正如麦克阿瑟当年所说,‘这个人的脑子肯定有病。’”14盖茨是否是在告诫可能接班的希拉里,恐怕只有他自己心里明白。

总之,无论希拉里最后能否入阁,或在内阁中担任其他职务,其资历、能力和变通力都无人可及。拜登本人从政近50年,而希拉里2001年才当选纽约州参议员。但后者左右通吃、黑白兼顾,在内政外交、军界政界之间游刃有余,与军工集团交往密切,在美国国家战略转型、内部拨乱反正的关键时刻,掌管占美国政府支出一半 (见图2)、统管遍布世界各地近千个军事基地、已经被特朗普特朗普放纵惯了的国防部,希拉里也许是唯一可以独当一面的人选。

图2:2019年美国联邦政府可支配支出中的军费比重(深蓝部分)

Sources: National Priorities Project, June 22, 2020, https://www.nationalpriorities.org/analysis/2020/militarized-budget-2020/

结束语:2020到2024

如果拜登获胜,希拉里有望为美国历史上首位女防长。不管这位七十有四的老人如何整军,美国的全球战略都会更为强悍锐利。希拉里非常了解中国,作为防长的她,肯定是一位难缠的对手,尤其是在美国综合国力下降、内部矛盾重重之际。

然而希拉里的政治视野,也许不会止于五角大楼。在操作层面,78岁入主白宫的拜登,肯定会将将国安事务分权下放,而有望出任国务卿的苏珊·赖斯(Susan Rice)虽然年轻有为,但与曾经宦海、数次沉浮的希拉里相比,仍显青涩。在拜登班底中,希拉里既是元老,也很容易成为事实上的二把手。而四年后(2024年)拜登放弃连任,78岁的希拉里再度冲击总统宝座,也不是完全离谱的选项。

当然,这一切推测,取决于最后几天内中规中矩的拜登与特不靠谱的现任总统的对决。

注释:

1.Walter LaFeber, America, Russia, and the Cold War, 1945-2006, 10th ed. (McGraw-Hill, 2008), 202-4.

2.John F. Kennedy, “Commencement Address at American University,” Washington, D.C., June 10, 1963, https://www.jfklibrary.org/archives/other-resources/john-f-kennedy-speeches/american-university-19630610.

3.James K. Galbraith,“JFK’s Vietnam Withdrawal Plan Is a Fact, Not Speculation,” The Nation, November 22, 2013, https://www.thenation.com/article/archive/jfks-vietnam-withdrawal-plan-fact-not-speculation/.

4.William Pepper, An Act of State: The Execution of Martin Luther King (New York: Verso, 2003), 127.

5.萨克斯是苏联解体后“休克疗法”(Shock Theory)的创始人。2017年2月15日在《波士顿环球报》撰文批评特朗普的对华政策,其中提及肯尼迪被刺的“深层原因”,原文为: “Probably the best opportunity to end the Cold War came with John F. Kennedy’s peace initiative in 1963 that led to the signing of the Partial Nuclear Test Ban Treaty. Some think that right-wingers took such offense to JFK’s peace initiative that Kennedy was assassinated as a result; there is real plausibility to that view”(肯尼迪1963年的和平动议也许是结束冷战的最佳机遇,由此双方签署了《部分禁止核试验条约》。有人认为,右翼势力视肯尼迪的和平动议为大逆不道,肯氏被刺在所难免。现在看来这确实言之有理)。Jeffrey Sachs, “Donald Trump’s dangerous China illusions,” Boston Globe, February 5, 2017, https://www.bostonglobe.com/opinion/2017/02/05/trump-dangerous-china-illusions/51H7yrI9vTE3PSmXDJDl3M/story.html.

6.Pepper, An Act of State, 126-7; Kevin Ruane, War and Revolution in Vietnam (UCL Press, 1998), 60.

7.Nick Turse, The Complex: How the Military Invades Our Everyday Lives (New York: Metropolitan Books, 2009).

8.Donald Rumsfeld, “DOD Acquisition and Logistics Excellence Week Kickoff—Bureaucracy to Battlefield,” September 10, 2001, https://www.hsdl.org/?view&did=2423.

9.US Congress Joint Resolution Pub. L. 107-40: “Authorization for Use of Military Force,” September 18, 2001, https://www.govinfo.gov/content/pkg/PLAW-107publ40/pdf/PLAW-107publ40.pdf.

10.Melissa Quinn, “Nearly 500 ex-military, national security officials throw support behind Biden,” CBS News, September 24, 2020, https://www.cbsnews.com/news/joe-biden-500-ex-military-national-security-officials-support-election/.

11.Jeremy Diamond, “How Trump is empowering the military -- and raising some eyebrows,” CNN, June 26, 2017, https://www.cnn.com/2017/06/24/politics/trump-pentagon-shift-war-power-military/index.html.

12.Turse, The Complex, p. 30.

13.见Alex Eichler, “Gingrich: Hillary Clinton Would Be ‘Terrific’ Defense Secretary,” November 9, 2010, ABCNews, https://www.theatlantic.com/politics/archive/2010/11/gingrich-hillary-clinton-would-be-terrific-defense-secretary/339653/.

14.原话为:“… any future defense secretary who advises the president to again send a big American land army into Asia or into the Middle East or Africa should have his head examined,” as General MacArthur so delicately put it.” Thom Shanker, “Warning Against Wars Like Iraq and Afghanistan,” The New York Times, February 25, 2011, https://www.nytimes.com/2011/02/26/world/26gates.html.

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