郑文凯:金融扶贫的实践与启示 | 封面专题

2020-08-14 19:34:04 清华金融评论

文/中国扶贫基金会理事长郑文凯

导语

金融扶贫有助于增强贫困地区经济发展活力,激发贫困人口内生动力,提高扶贫产业可持续发展能力。我们要认真总结金融扶贫的实践探索和成功经验,着眼于全面完成脱贫攻坚目标任务,巩固脱贫成果,建立解决相对贫困长效机制,推进脱贫攻坚与实施乡村振兴战略有机衔接等一系列新任务、新课题,继续推进金融扶贫改革创新。

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央从全面建成小康社会要求出发,把扶贫开发工作纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,作为实现第一个百年奋斗目标的重点任务,做出了全面打赢脱贫攻坚战的重要战略部署。7年多来,在习近平总书记亲自领导、亲自指挥、亲自推动下,全党上下勠力同心,社会各界广泛参与,贫困地区广大干部群众奋力拼搏,脱贫攻坚取得了举世瞩目的历史性成就。

到2019年底,全国现行标准下农村贫困人口从2012年底的9899万人减少到551万人,7年累计减少9348万人,年均减少1335万人,农村贫困发生率从10.2%下降至0.6%;全国832个贫困县摘帽和12.87万个贫困村退出任务分别完成94%和98%。脱贫攻坚给贫困地区经济社会发展和贫困人口生产生活条件都带来了巨大变化。贫困地区基础设施和公共服务水平大幅提升,生态环境明显改善,特色优势产业加快发展,经济社会发展生机活力明显增强,为全面打赢脱贫攻坚战奠定了坚实基础。伴随着脱贫攻坚战进程,全国区域协调发展、各级各部门协同发力、社会各方面力量协力参与、贫困群众协商共建的全新发展和治理格局逐步形成。新时代脱贫攻坚创造积累了丰富的理论与实践创新成果,值得系统梳理、全面总结,进一步坚持完善。在专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”大扶贫格局中,金融扶贫作为行业扶贫的重要方面,发挥了独特作用。

金融扶贫的特点与内涵

脱贫攻坚背景下的金融扶贫,具有新的特点和更丰富的内涵。习近平总书记强调,“要做好金融扶贫这篇文章。解决这个问题,根本上要靠改革”。金融扶贫是围绕中央确定的全面打赢脱贫攻坚战目标任务,按照精准扶贫精准脱贫基本方略要求,全行业承担责任,全领域共同参与的扶贫行动。这既不单纯是涉农金融机构开展业务工作,也有别于各类金融机构拓展一般涉农业务,而是主要以脱贫攻坚为目标任务和结果导向的一项扶贫改革创新与金融改革创新融合并重的探索实践。从金融管理部门到各行业协会,从开发性、政策性金融机构到商业性金融机构,从信贷到保险再到资本市场,从立足职能、发挥优势,到认真履行机构(企业)社会责任,整个金融系统形成了金融扶贫顶层设计与具体实施,全方位、多层次、多元化的政策体系和工作推进体制机制。

一是层层明确政治责任,主动承担脱贫攻坚任务。金融系统各级金融管理监管部门和行业协会,都通过选派干部和直接联县联乡联村等方式,承担定点扶贫任务,协调对口帮扶;各级各类金融机构和企业以“一司一县”“一司一村”“一司一项目”“一司一产业(产品)”等多种方式,积极促进政策落地、项目对接、帮扶措施到户;建立金融扶贫常态化工作机制,主要领导承担第一责任,同时以专门机构、专职人员督促检查、调查研究、协调推进扶贫工作。从实践效果看,金融部门职能和行业优势在脱贫攻坚中得到充分展现,金融机构和员工队伍服务实体经济、服务弱势群体的意识和能力在脱贫攻坚中进一步得到提高,一些金融机构和企业在贫困地区拓展的金融扶贫新业务落实落地,许多参与扶贫的一线干部员工成为联系了解贫困地区、落实金融扶贫各项举措的创新实践者。

二是聚焦脱贫攻坚需要,构建金融扶贫政策体系。明确提出推进金融扶贫指导意见,制订工作方案,出台相关政策举措。在信贷扶贫方面,面向建档立卡户出台了5万元以下、3年以内、银行按基准利率放贷、财政予以贴息的扶贫小额贷款,不设抵押担保门槛,由县建立贷款风险保障基金。这种精准服务于建档立卡农户的专项贷款扶贫指向明确,放款效率高,扶贫效果好,已累计发放超过4000亿元,惠及1000多万建档立卡户。同时还出台了重点支持易地扶贫搬迁专项贷款、重点支持扶贫龙头企业、新型生产经营主体扶贫再贷款,配合财政专项扶贫资金的扶贫产业贷款等一系列支持政策。在保险扶贫方面,积极引导倡导举行业之力,聚焦贫困地区贫困人口,对保险扶贫支持贫困地区产业发展和瞄准建档立卡农户因病因灾因市场风险致贫返贫问题,打造精准施策的生产生活、家庭财险、养老医疗、融资增信等保险产品。在资本市场扶贫方面,立足行业优势,为贫困地区搭建资源展示、产品推介、融资引资投资和市场主体培育平台,为贫困地区企业上市提供咨询指导和绿色通道支持举措。坚持顶层设计和实施落地有机衔接,金融扶贫在多行业展开,多点推进,形成了全系统上下联动、与相关方面扶贫政策举措互动的良好态势。

三是注重发挥行业优势,多措并举创新扶贫产品。金融扶贫对金融系统提出了新课题,脱贫攻坚为金融改革创新提供了大环境。在金融扶贫各项举措的深入实施中,面向贫困地区贫困人口的多层次金融服务体系逐步建立完善,金融扶贫工作机构、政策研究、信息系统、服务平台、监测评估体系逐步建立完善,农村区域性金融扶贫改革试点取得成效。鼓励探索对贫困地区、建档立卡户提供精准性、差异化、特色化服务,初步形成了开发性、政策性、商业性和合作性金融协调配合、共同参与的金融扶贫格局。金融精准扶贫产品不断创新。鼓励发展多种形式扶贫小额信贷,一些地方还探索了创业担保贷款、特色产业贷款、助学贷款、残疾人康复扶贫贷款、妇女小额贷款等。发挥金融集聚资源、开发资源和配置资源的强项作用,对贫困县独具特色的产业产品、生态环境、民间工艺、民俗文化等多方面资源进行系统整合、全新配置,开辟绿色通道,构建融资、投资、引资平台,以开发市场、培育主体、打造品牌、带货促销等多种形式,有效增强了贫困地区活血造血功能。多举措发展农业保险扶贫,地方大宗农产品保险覆盖率明显提高,有的地方可达到70%以上;扩大农业保险品种,针对贫困地区特色养殖业、水果业、茶产业、中药材、水产业等特色产业开展农产品价格指数保险、气象指数保险、产量保险、收入保险、保险加期货试点等,提升贫困地区产业产品抗风险能力。

四是着眼长远发展战略,丰富行业社会责任内涵。在参与新时代脱贫攻坚的实践中,各级各类金融机构不断深化对自身职能责任的认识,拓展了创新发展视野,提升了事业发展境界。金融扶贫实践证明,金融机构发挥职能作用与履行社会责任可以兼容并举、相得益彰。近年来,许多金融机构不仅把扶贫公益事业作为当前具体工作任务来推进,更纳入机构长远发展战略来谋划,实现扶贫公益主题与机构宗旨理念相融合。有的机构在内部发起关爱基金,倡导全员参与;有的结合扶贫项目,设立专项基金;有的成立基金会,进行专业化运作。一些机构在产业扶贫项目中,既发挥市场开拓、市场引导作用,注重扶持产业化经营模式,还利用机构专长和影响,帮助推动标准化生产,改进产品包装、品牌设计,以团队消费、带货推介方式,引领消费扶贫,扩大贫困地区特色产业产品的影响。这些具有行业特点的做法,既灵活运用市场规则、市场运作方式,也将机构社会责任理念更好地融入其中、付诸实际,对于扩大机构社会影响、塑造良好形象、建设向上向善凝聚力强的团队文化都具有重要现实作用和长远战略价值。

金融扶贫在扶贫体系中的重要作用

金融扶贫有助于增强贫困地区经济发展活力。贫困地区金融基础设施落后、金融服务体系不发达、市场主体数量少。金融扶贫突出问题导向,营造了面向贫困地区政策倾斜、资本“逆行”的大环境,各金融机构主动对接贫困县,聚焦县域经济发展对金融的需求,以助力脱贫为目标导向,以补资金短板为问题导向,重在帮助选准项目、发育市场、培育主体,在给贫困地区提供金融支持的同时,更注重运用新理念、建立新机制,培育新的经济增长点。一些地方创建了“政府+金融(保险)机构+企业”等金融扶贫模式,吸引更多资金、项目和企业落地贫困地区,壮大县域经济,进一步拓展了经济发展和贫困人口就业增收空间。

金融扶贫有助于激发贫困人口内生动力。金融扶贫突破了“输血式”扶贫的老路子,注重观念引领、项目带动、机制建设,注重使有形的项目建设与有效的带贫益贫机制相统一,保证贫困群众参与率高,获得感强。在各类项目实施中,通过广泛开展政策培训、项目培训、金融常识培训,引导建立共商共建共享机制,帮助贫困群众开阔眼界,增强守法守信、互助互信意识,提高主动参与的积极性和能力。近年来,一些地方通过开展“赋能增信”“农村信用工程”等多种方式,使金融扶贫越来越多地显现出帮扶与引领带动一体效应,有力推进了贫困地区信用体系建设,丰富创新了产业扶贫模式。

金融扶贫有助于提高扶贫产业可持续发展能力。习近平总书记明确指出,“产业扶贫是稳定脱贫的根本之策”。金融扶贫立足行业优势,在产业扶贫中发挥了主力军作用。许多金融机构针对其帮扶的贫困地区,设计开发了一批助力产业发展的信贷、保险服务产品和融资引资投资平台,建立了与之相配套的机制制度。采取银行+企业+合作社+农户,银行+农户+保险,政府补贴+银行+龙头企业+农户等业务模式,促进农户家庭经营与专业化合作、标准化生产、社会化服务和产业化链条相衔接,帮助建立带动参与、股份合作、吸纳就业等多种形式的利益联结机制。金融扶贫在融资支持中,还发挥了项目发起、资源整合、机制建立的技术咨询和业务指导作用,成为促进产业扶贫可持续发展的重要纽带和支撑。

关于金融扶贫改革创新的建议

习近平总书记指出,“要加快农村金融改革创新步伐,提高贫困地区和贫困人口金融服务水平”。我们要认真总结这些年金融扶贫在这方面的实践探索和成功经验,着眼于全面完成脱贫攻坚目标任务,巩固脱贫成果,建立解决相对贫困长效机制,推进脱贫攻坚与实施乡村振兴战略有机衔接等一系列新任务、新课题,继续推进金融扶贫改革创新,重点在两个方面下功夫:

一是稳定完善金融扶贫相关政策和工作体系。进一步做好现有金融扶贫举措与相关扶贫政策、扶贫资金的协调对接,提高工作的精准度和整体性。以金融服务产品、精准扶贫项目为载体,利用信息化手段,有步骤地推进农村金融教育培训和信用体系建设。深入探索通过发挥金融在市场中的核心作用,帮助农户个体、农业资源与新型生产经营主体、龙头企业等其他市场主体培育建立合理的产业链接和利益联结关系,维护发展好农户作为产权主人、利益主体、发展主力的地位和作用。

二是更好发挥农村多元金融服务组织功能。农村金融服务对象中数量最大的是两亿多农户,农户发展性金融需求主要是小额贷款。近年实行的专门面向建档立卡户的扶贫小额信贷政策,对解决贫困农户贷款难贷款贵问题起到了重要作用,但如何能够使之成为一项长效性制度性安排,还需要研究解决不少实际问题。同时,需要研究如何面向更广大农户特别是中低收入农户提供便捷可获得的信贷服务,这也是金融扶贫和农村金融供给侧改革的一个重要内容。从长远看,还要支持发展扎根农村、草根生长的多元金融服务组织。

举例来说,有一家起步于世界银行扶贫信贷试点项目的金融机构,多年来,在坚守面向中低收入农户提供小额贷款服务实践中,逐步走出了一条商业可持续发展的路子。其组织运营特点是,贷款门槛低,无需财产抵押和公职人员担保;单笔额度小(单笔贷款平均不到3万元)、贷款周期短(平均9个月),整贷零还,市场化利率。经过多年发展,这家公司年贷款客户近40万,其中纯农户超过90%,贷款余额超过100亿元,其中生产性贷款(包括农业生产和非农产业发展)超过90%。在小贷业务基础上,还根据客户需要提供生产资料购买和农产品助销等服务。这些年来,这家公司一直坚持以中低收入农户为目标客户,坚持保本微利可持续原则,给发展多元化农村普惠金融服务体系提供了新的启示。中央关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见明确提出,“构建与实体经济结构和融资需求相适应、多层次、广覆盖、有差异的银行体系”。金融扶贫可以在已有经验基础上进行新的探索实践。

文刊发于《清华金融评论》2020年7月刊,2020年7月5日出刊,编辑:秦婷

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