碧翰烽/文属地管理基层是个很容易被忽视的所在。虽然说有，但是有的地方往往是口号喊得多、真正关心的实际工作做得少。这一次疫情防控，基层发挥了巨大作用，还将继续发挥巨大作用，构成一道道联防联控的战线。医务人员，社区工作者，基层干部，志愿者，公安民警，格外辛苦，格外不易，格外耀眼。总结经验，汲取教训，是为了更好的提升基层治理能力和水平，是为了让我们的社会更加安宁，更是为了让老百姓的日子过得更加幸福。属地管理，这是基层的使命，也是基层的尴尬。1什么是属地管理？从治理体系来理解，“属地管理”是相对于“谁主管谁负责”的。也就是说，“属地管理”是以“块”为主，按照区域或地域来确定，比如省、市、县、乡、村等区域。“谁主管谁负责”应是以“条”为主，按照行业或系统来确定，比较常见的垂直管理部分，属于此种管理模式之充分体现。比如税务、生态环境等部门，还有一些央企，垂直管理功能就比较强。属地管理，本是一个正常的管理逻辑和治理格局，只是因为加入了“谁主管谁负责”的垂直管理体系，使得有些问题多少变得复杂了些。2综治工作的属地管理：不只有责，更是有权！专门针对一项工作，中央早就作出过属地管理的相关规定。1992年，专门出台规定，对社会治安综合治理工作实行“条块结合，以块为主”的属地管理原则。关于这份属地管理的规定，体现了“责权利”相结合的鲜明特点：一是强调了部门单位的“谁主管谁负责”原则；二是部门单位要服从所在地党委、政府的统一领导和所在地社会治安综合治理领导机构的组织、指导、协调、督促和检查；三是强调社会治安综合治理的各项具体措施由基层社会治安综合治理领导机构负责组织落实，比如在城市原则上由街道负责，在农村原则上由乡镇负责；四是各级社会治安综合治理领导机构，对辖区内所有部门单位的社会治安综合治理工作，有协调指导权、监督检查权、表彰批评权和对主要领导、主管领导以及治安责任人的党纪、政纪处分建议权。2016年，《健全落实社会治安综合治理领导责任制规定》又明确提出，“严格落实属地管理和谁主管谁负责原则，构建党委领导、政府主导、综治协调、各部门齐抓共管、社会力量积极参与的社会治安综合治理工作格局。”所以，这个属地管理，不只是给属地以工作责任，更是给了属地一定的权力，可以保障工作责任的落实。近年来，一些地方创新的“街乡吹哨，部门报到”机制，其实就是一种真正意义属地管理的探索。3当下属地管理存在的主要问题属地管理之所以出现问题，主要是延伸到乡村之后暴露出来的，反映到基层治理的一些困惑。一是有的地方上下之间不信任不认可。一方面基层认为自己干了太多的事，而且还认为有些工作应该是上级有关部门要干的，觉得自己费力不讨好；另一方面，有的上级部门又认为基层工作抓得不落实，执行力方面总是存在打折现象。二是有的地方随意性比较强，缺乏法定支撑，人为因素增加。在一些地方，对于某项工作实行属地管理，没有进行认真的讨论与评估，往往是随意性比较强，仅凭一个讲话、一个会议、一份简单的文件，就将责任明确到了属地，缺乏严肃的法定支撑。有一名村支部书记说：只要是在你辖区范围，所有事情都要你牵头，都要你负责。以拆违为例，就要村干部冲在最前面，城管等部门反而成了配合方。还有诸如黄标车的管理，也是让村干部冲在前面，交警等部门还成了考核方。如此之结果，就可能导致属地管理项目太过泛滥，使得属地管理庸俗化。一个小小的村委会、居委会，变成了大而全的“小政府”，自治功能受到弱化。三是有的地方只给责任，不给权力，使得问题麻烦归于属地。任何一项工作要想真正落实到位，必须做到“责权利”相结合，否则就可能陷入形式主义、官僚主义。现在的问题是，有的职能部门本就是责任主体，现在却成了督查主体。不仅不给基层权力，反而是在扩张自己的权力。而实际上乡镇街道既无权力又无能力承担，导致基层治理出现不少薄弱环节。一旦出了问题，基层还得“背锅”。北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水认为，现在基层属地管理变成责任属地，但权力并不属地，权力和责任不对等，很多基层干部感觉责任非常重，但是没有权力来完成上级所下达的任务。四是有的地方只给工作，没有赋能，导致问题难以根治。做任何工作，都要具备一定的工作能力，才能确保工作落到实处。拿安全生产、环保等方面的问题来说，乡镇街道没有执法权，也没有专业的执法人员，很多执法工作只能靠劝说、宣传等方式，如果非要用强制手段，就可能涉嫌违法。而一旦波及到多家部门推诿扯皮的难题，最终往往就会甩给基层属地去负责。这个时候，有的部门也觉得自己没有能力去办好，可是基层就有这个能力吗？如此下去的结果，就可能导致问题始终悬而未决，大家只能通过材料、报表、挂牌、上墙等方式来应付检查和考核，最终沦为形式主义。上访的依然上访，纠纷的依然纠纷。五是有的地方只问结果，不问源头。拿一些物业纠纷来说，许多问题本就是开发商的一些不规范或违法行为所导致，这里面也可能波及到一些部门不作为或乱作为，可是最终矛盾纠纷来了，有关问题的制造者，反而站到了一边置之不理，将问题直接抛给了属地。有属地的基层干部就叫苦，证不是我办的，维修基金我也管不着，物业公司也管不了，怎么办？只能靠一张嘴，说来说去，有人会听，有人就不会听。所以，如果不从源头上解决问题，最终又如何破解问题。而这个源头，就是谁制造的问题，应该是谁的主要责任，而不是简单地甩给属地。4属地管理问题的原因分析一是机构多，管得多。上面千根线，下面一根针。相比于上级部门单位的数量，基层无论是机构设置，还是人员数量，都是极不相称的。比如一个区县市的部门单位，几乎都是在上百个数量，而乡镇街道的工作人员都很难达到上百人，所以1人对付1个部门都做不到。此前不久，湖北还专门强化街道力量，提出要确保各街道行政编制不少于15名、事业编制不少于30名。更大的问题在于，一些部门单位的存在，必然掌握一定的资源，必然要增加“管”的意识与事情，必然就会要刷存在感，以显示自己的权威与政绩。这样的刷存在感多了，势必最终干扰到基层。如果一个机关单位内设机构再比较多的话，基层真的难以应付。二是部门权力大，责任不对等。一些部门单位掌握了太多的人权、财权、考核检查权、资源配置权。这就使得基层缺乏平等话语权，导致权力往上收，责任包袱往下甩，使得权责明显失衡。尽管有的地方试点基层对于上级部门的考核权，但也效果不会十分显著，毕竟相对于部门单位的权力来说，存在着很大的不对称性，尤其是一些比较强势的部门。有个街道的负责同志曾说，当年就是因为一项工作而扣了某职能部门的分值，结果该职能部门就记着这个街道，许多事情处处卡壳，弄得街道十分被动。三是部门管理存在短板，无法延伸到基层触角，不得不依赖基层。这也是一个比较头疼的问题，有些部门单位的工作任务一直延伸到了基层，但苦于人力、物力、财力的不足，没有能力或机制来完成这些任务，于是只好借用上级权力将任务分解到基层。5对策与建议如何破解属地管理的尴尬？我以为，目标还在于建立完善条块协同机制，也就是“属地管理”与“谁主管谁负责”紧密协同，真正按照“责权利”相统一的原则来协同。一是深化机构改革，规范部门利益。还得要继续推行大部制，不仅要减少机构单位，还要注重减少内设机构，减少人员，减少职能。二是尊重基层、相信基层，给基层最大限度放权，做到权责对等。要让基层有自主权，不能什么事情都替基层作主。首先要下决心理顺县区与乡镇街道的职责关系，二者之间的权责应分明，事权和支出责任也应统一。不能把一些乡镇街道管不好、不该管的职责任务推卸给基层，应该根据职责相符的原则来规范属地管理体制。关于这个问题，不少地方都在探索。我以为，有一个问题不能忽视，那就是乡镇街道的财权问题，不能让乡镇街道只是一个报帐的单位。还有执法权，应该尽快在乡镇街道组建综合执法机构。在这个层面来思考，就是要给基层放权。有位乡党委书记告诉我，现在上面把基层管得太死了，每一项工作也规定得太死了，看似是为了精细化管理，实际上基层情况千差万别，根本不是上面各种精细可以管得了的。其实，上面更多的是把方向、求结果，至于具体的操作，只要不违法不违纪，应该是交给基层根据实际情况来执行。三是推进属地管理法治化建设。此前，山东省出台《关于明晰县乡职责规范“属地管理”的若干意见（试行）》，明确51项县乡责任规范“属地管理”，共分8个部分，5个方面的重点措施，包括建立“乡呼县应、上下联动”工作机制、赋予乡镇街道更多评价权、管理权，都直指“属地管理”式加重基层负担现象的要害。属地管理要进一步规范化，就要走法治化路子，真正做到依法属地管理，属地管理依法，至少让基层充分明晰，哪些属于其管理的法定职责任务，而不是临时性、随意性的。四是强化社会舆论监督，充分听取基层意见建议。畅通各种监督渠道，确保基层、社会的各种意见建议充分上达，保证各个方面的实际情况和问题能够得到真实反映。究之一：属地管理的问题与对策！
碧翰烽/文
属地管理
基层是个很容易被忽视的所在。虽然说有，但是有的地方往往是口号喊得多、真正关心的实际工作做得少。
这一次疫情防控，基层发挥了巨大作用，还将继续发挥巨大作用，构成一道道联防联控的战线。医务人员，社区工作者，基层干部，志愿者，公安民警，格外辛苦，格外不易，格外耀眼。
总结经验，汲取教训，是为了更好的提升基层治理能力和水平，是为了让我们的社会更加安宁，更是为了让老百姓的日子过得更加幸福。
属地管理，这是基层的使命，也是基层的尴尬。
1
什么是属地管理？
从治理体系来理解，“属地管理”是相对于“谁主管谁负责”的。
也就是说，“属地管理”是以“块”为主，按照区域或地域来确定，比如省、市、县、乡、村等区域。
“谁主管谁负责”应是以“条”为主，按照行业或系统来确定，比较常见的垂直管理部分，属于此种管理模式之充分体现。比如税务、生态环境等部门，还有一些央企，垂直管理功能就比较强。
属地管理，本是一个正常的管理逻辑和治理格局，只是因为加入了“谁主管谁负责”的垂直管理体系，使得有些问题多少变得复杂了些。
2
综治工作的属地管理：不只有责，更是有权！
专门针对一项工作，中央早就作出过属地管理的相关规定。
1992年，专门出台规定，对社会治安综合治理工作实行“条块结合，以块为主”的属地管理原则。
关于这份属地管理的规定，体现了“责权利”相结合的鲜明特点：
一是强调了部门单位的“谁主管谁负责”原则；
二是部门单位要服从所在地党委、政府的统一领导和所在地社会治安综合治理领导机构的组织、指导、协调、督促和检查；
三是强调社会治安综合治理的各项具体措施由基层社会治安综合治理领导机构负责组织落实，比如在城市原则上由街道负责，在农村原则上由乡镇负责；
四是各级社会治安综合治理领导机构，对辖区内所有部门单位的社会治安综合治理工作，有协调指导权、监督检查权、表彰批评权和对主要领导、主管领导以及治安责任人的党纪、政纪处分建议权。
2016年，《健全落实社会治安综合治理领导责任制规定》又明确提出，“严格落实属地管理和谁主管谁负责原则，构建党委领导、政府主导、综治协调、各部门齐抓共管、社会力量积极参与的社会治安综合治理工作格局。”
所以，这个属地管理，不只是给属地以工作责任，更是给了属地一定的权力，可以保障工作责任的落实。
近年来，一些地方创新的“街乡吹哨，部门报到”机制，其实就是一种真正意义属地管理的探索。
3
当下属地管理存在的主要问题
属地管理之所以出现问题，主要是延伸到乡村之后暴露出来的，反映到基层治理的一些困惑。
一是有的地方上下之间不信任不认可。一方面基层认为自己干了太多的事，而且还认为有些工作应该是上级有关部门要干的，觉得自己费力不讨好；另一方面，有的上级部门又认为基层工作抓得不落实，执行力方面总是存在打折现象。
二是有的地方随意性比较强，缺乏法定支撑，人为因素增加。在一些地方，对于某项工作实行属地管理，没有进行认真的讨论与评估，往往是随意性比较强，仅凭一个讲话、一个会议、一份简单的文件，就将责任明确到了属地，缺乏严肃的法定支撑。
有一名村支部书记说：只要是在你辖区范围，所有事情都要你牵头，都要你负责。以拆违为例，就要村干部冲在最前面，城管等部门反而成了配合方。还有诸如黄标车的管理，也是让村干部冲在前面，交警等部门还成了考核方。
如此之结果，就可能导致属地管理项目太过泛滥，使得属地管理庸俗化。一个小小的村委会、居委会，变成了大而全的“小政府”，自治功能受到弱化。
三是有的地方只给责任，不给权力，使得问题麻烦归于属地。任何一项工作要想真正落实到位，必须做到“责权利”相结合，否则就可能陷入形式主义、官僚主义。
现在的问题是，有的职能部门本就是责任主体，现在却成了督查主体。不仅不给基层权力，反而是在扩张自己的权力。而实际上乡镇街道既无权力又无能力承担，导致基层治理出现不少薄弱环节。一旦出了问题，基层还得“背锅”。
北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水认为，现在基层属地管理变成责任属地，但权力并不属地，权力和责任不对等，很多基层干部感觉责任非常重，但是没有权力来完成上级所下达的任务。
四是有的地方只给工作，没有赋能，导致问题难以根治。做任何工作，都要具备一定的工作能力，才能确保工作落到实处。
拿安全生产、环保等方面的问题来说，乡镇街道没有执法权，也没有专业的执法人员，很多执法工作只能靠劝说、宣传等方式，如果非要用强制手段，就可能涉嫌违法。
而一旦波及到多家部门推诿扯皮的难题，最终往往就会甩给基层属地去负责。这个时候，有的部门也觉得自己没有能力去办好，可是基层就有这个能力吗？
如此下去的结果，就可能导致问题始终悬而未决，大家只能通过材料、报表、挂牌、上墙等方式来应付检查和考核，最终沦为形式主义。上访的依然上访，纠纷的依然纠纷。
五是有的地方只问结果，不问源头。拿一些物业纠纷来说，许多问题本就是开发商的一些不规范或违法行为所导致，这里面也可能波及到一些部门不作为或乱作为，可是最终矛盾纠纷来了，有关问题的制造者，反而站到了一边置之不理，将问题直接抛给了属地。
有属地的基层干部就叫苦，证不是我办的，维修基金我也管不着，物业公司也管不了，怎么办？只能靠一张嘴，说来说去，有人会听，有人就不会听。
所以，如果不从源头上解决问题，最终又如何破解问题。
而这个源头，就是谁制造的问题，应该是谁的主要责任，而不是简单地甩给属地。
4
属地管理问题的原因分析
一是机构多，管得多。上面千根线，下面一根针。相比于上级部门单位的数量，基层无论是机构设置，还是人员数量，都是极不相称的。比如一个区县市的部门单位，几乎都是在上百个数量，而乡镇街道的工作人员都很难达到上百人，所以1人对付1个部门都做不到。
此前不久，湖北还专门强化街道力量，提出要确保各街道行政编制不少于15名、事业编制不少于30名。
更大的问题在于，一些部门单位的存在，必然掌握一定的资源，必然要增加“管”的意识与事情，必然就会要刷存在感，以显示自己的权威与政绩。这样的刷存在感多了，势必最终干扰到基层。如果一个机关单位内设机构再比较多的话，基层真的难以应付。
二是部门权力大，责任不对等。一些部门单位掌握了太多的人权、财权、考核检查权、资源配置权。这就使得基层缺乏平等话语权，导致权力往上收，责任包袱往下甩，使得权责明显失衡。
尽管有的地方试点基层对于上级部门的考核权，但也效果不会十分显著，毕竟相对于部门单位的权力来说，存在着很大的不对称性，尤其是一些比较强势的部门。
有个街道的负责同志曾说，当年就是因为一项工作而扣了某职能部门的分值，结果该职能部门就记着这个街道，许多事情处处卡壳，弄得街道十分被动。
三是部门管理存在短板，无法延伸到基层触角，不得不依赖基层。这也是一个比较头疼的问题，有些部门单位的工作任务一直延伸到了基层，但苦于人力、物力、财力的不足，没有能力或机制来完成这些任务，于是只好借用上级权力将任务分解到基层。
5
对策与建议
如何破解属地管理的尴尬？我以为，目标还在于建立完善条块协同机制，也就是“属地管理”与“谁主管谁负责”紧密协同，真正按照“责权利”相统一的原则来协同。
一是深化机构改革，规范部门利益。还得要继续推行大部制，不仅要减少机构单位，还要注重减少内设机构，减少人员，减少职能。
二是尊重基层、相信基层，给基层最大限度放权，做到权责对等。要让基层有自主权，不能什么事情都替基层作主。
首先要下决心理顺县区与乡镇街道的职责关系，二者之间的权责应分明，事权和支出责任也应统一。不能把一些乡镇街道管不好、不该管的职责任务推卸给基层，应该根据职责相符的原则来规范属地管理体制。
关于这个问题，不少地方都在探索。我以为，有一个问题不能忽视，那就是乡镇街道的财权问题，不能让乡镇街道只是一个报帐的单位。还有执法权，应该尽快在乡镇街道组建综合执法机构。
在这个层面来思考，就是要给基层放权。有位乡党委书记告诉我，现在上面把基层管得太死了，每一项工作也规定得太死了，看似是为了精细化管理，实际上基层情况千差万别，根本不是上面各种精细可以管得了的。其实，上面更多的是把方向、求结果，至于具体的操作，只要不违法不违纪，应该是交给基层根据实际情况来执行。
三是推进属地管理法治化建设。此前，山东省出台《关于明晰县乡职责规范“属地管理”的若干意见（试行）》，明确51项县乡责任规范“属地管理”，共分8个部分，5个方面的重点措施，包括建立“乡呼县应、上下联动”工作机制、赋予乡镇街道更多评价权、管理权，都直指“属地管理”式加重基层负担现象的要害。
属地管理要进一步规范化，就要走法治化路子，真正做到依法属地管理，属地管理依法，至少让基层充分明晰，哪些属于其管理的法定职责任务，而不是临时性、随意性的。
四是强化社会舆论监督，充分听取基层意见建议。畅通各种监督渠道，确保基层、社会的各种意见建议充分上达，保证各个方面的实际情况和问题能够得到真实反映。
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