“全国共有各类养老机构4.23万个，床位429.1万张，收住老年人214.6万人。”在近日召开的民政部第三季度例行新闻发布会上，民政部养老服务司副司长李邦华列出的数字，印证了入住养老机构已经成为重要的养老方式。
不过，不容回避的是，由于我国养老服务还处于发展起步阶段，有的养老机构服务经验不足，还有的老年人和家属对养老服务不熟悉，再加上这几年养老机构规模快速增加，导致养老服务纠纷数量不断攀升。
鉴于此，民政部、中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部六部门于近日联合印发《关于规范养老机构服务行为 做好服务纠纷处理工作的意见》（以下简称《意见》）。
李邦华表示，《意见》平衡保护老年人和养老机构合法权益，确定平等适用法律的原则，既严厉打击养老服务中的欺老虐老行为，也不片面加重养老机构责任。对养老机构已经依法履行服务协议和管理职责，符合服务标准的，依法裁判减轻或免除责任。
江西抚州市南丰县社区养老服务中心内，在专业医生的指导下，老人在“精神慰籍服务室”内摆沙盘。人民图片
纠纷主要针对“老人受伤”
张静是甘肃省兰州市一家民办老年公寓的负责人，她所就职的养老机构主要收治的是80-100岁的老年人。向记者谈起和老年人相处的体会，张静笑言，人会越老越“回去”，有时和高龄老人相处就跟和小孩子相处一样。
从业14年，大大小小的矛盾纠纷张静遇到了一件又一件，用她的话说，矛盾纠纷就是“家常便饭”。
“主要是两类纠纷：一类是老人在入住过程中，磕碰或受伤；另一类就是老人和老人之间产生肢体冲突，导致的身体损伤。”张静表示。
记者通过梳理中国裁判文书网公开的部分养老机构相关纠纷案件后发现，涉及养老机构的服务问题，其中事由多与老年人受伤有关：
此前，北京市门头沟区一老人由子女从养老服务机构接回家中后，老人称腰部疼痛、活动受限，经送至医院检查发现腰椎骨折，其子女认为之前养老机构未尽到照护责任，要求养老机构赔偿并诉讼至法院；天津市西青区一位老人的子女在去养老机构探望时，发现老人无法正常坐立且鼻部受伤，子女质问养老机构，未得到妥善解决后向法院提出诉讼……
“《意见》要求养老机构制定突发事件应急预案，提高应急处置能力。如果出现老年人受伤等情况，养老机构应当本着老年人权益优先的原则，先将老年人送医治疗。同时，按照告知权利、封存证据、配合调查等程序，相应作出应对和处置。”李邦华说。
预防为主 把好“入口关”
记者在采访中了解到，目前出现纠纷后，机构总体还是倾向于和老人及其家属私下协商调解。
不过，在张静看来，与其去讨论怎样处理纠纷，不如把精力放在预防和减少纠纷发生上，“减少机构与老年人之间的矛盾纠纷，最重要的就是把好‘入口关’。”
张静说：“在老人入住之前，我们首先要求老人去医院做全面的体检并提供体检报告，其次机构要与老人和其家人三方一起签订入住协议。”张静特别提醒道，“最重要的，就是机构要和老人的家人进行充分沟通，入住前要全方位地了解老人的情况，入住后也要和家人保持密切联系。”
“养老机构作为养老服务的提供者，在养老服务纠纷的预防和减少方面具有很强的主动性。”李邦华介绍，《意见》明确指出，要加强养老机构内部管理，建立健全安全管理制度，压实安全主体责任，从源头上消除服务安全风险，最大限度预防纠纷发生。
《意见》提到，养老机构应当全面推行服务协议制度，与接受服务的老年人或者其代理人签订服务协议，明确当事人权利、义务；可以向老年人或者其代理人提供风险告知书，提示服务过程中可能发生的意外风险和相应的处置措施，但不得以格式条款不合理地免除或者减轻自身责任、加重老年人责任、限制老年人主要权利，或者排除老年人主要权利。
“在老年人入住前养老机构要做好老年人的入住评估、签订服务协议，做好风险告知，就老年人的基本状况、服务方案等达成一致。老年人代理人也要充分告知老年人的相关信息，不要隐瞒，避免没有事先约定或者约定不详引起纠纷。”李邦华说。
李邦华补充称，在服务的过程中，养老机构要从安装视频、加强档案管理、规范护理日志等方面入手，做好重点场所和重点环节的服务记录，避免发生服务纠纷之后口说无凭，加强内部岗位管理和自我监督提升。
河北省邢台市巨鹿县医院福缘居老年医养中心的护工（左）帮助行动不便的一名老人出行。人民图片
应对“入住协议”进行规范
2004年7月，天津市民政局率先出台养老协议书，要求自2004年12月1日起，天津所有养老机构基本按照模本与入住老人及其家属签订《天津市入住养老机构协议书》。
2008年，北京市民政局发布《北京市养老服务合同示范文本》，根据老年人的行为能力及基本状况分为A、B、C、D四类合同。
此后，随着《中国老龄事业发展“十二五”规划》的出台，各地民政局于2012年相继颁布当地的养老协议范本。
2013年7月1日，民政部颁布的《养老机构管理办法》开始实施，明确养老机构未依法依规与入住老人签订服务合同的，将予以处罚。
记者通过对比各地养老协议规范文本发现，不同地区的合同范本略有差异，总体来说可分为两类：养老服务合同和入住协议书。
“这些差异，表现为不同城市对养老机构为老年人提供服务的内容及性质的不同认识。”长期接触该类案件的律师卢明生发现，合同性质不清是纠纷产生的原因之一。此外，养老协议还存在着两大尴尬：一是合同主体不明，二是当事人权利义务逻辑混乱。
卢明生认为，为明确责任主体，保障老年人权益，规范养老机构的服务，最应该做的就是对“入住协议”进行规范。
此外，记者注意到，《意见》指出，应积极发挥责任保险的经济补偿和风险预防等功能，养老机构可以投保综合责任保险，借助保险公司和保险经纪公司的风险管理经验，及时发现并消除安全隐患，改进风险管理措施。
爱照护养老服务公司相关负责人在接受采访时表示，机构投保综合责任保险是目前降低风险的一种做法，不过也会增加运营成本。对于机构来说，为了预防和减少纠纷，最重要的就是按照官方要求进行配置和运行，不仅要立于纸面，更要予以行动。
该负责人称，不同于其他商品和服务，养老服务是基于人与人之间长期的、带有互动性以及感情色彩的关系型服务。
“养老虽是‘夕阳’服务，但是‘朝阳’工程。”上述负责人坦言，很多机构在前期都处于只投入不盈利的阶段。他呼吁称，应予以民办养老机构更多的关注和帮助，同时予以“护理员”更多的身份认可，从而引导更多的人进入此行业，确保行业健康发展。
■作者：郑新钰
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