展望“十四五”规划
编者按
2020年是“十三五”规划的收官之年，“十四五”即将开启，规划编制工作亦在紧锣密鼓进行中。作为给国民经济发展远景定目标、指方向的重要文件，蕴藏着哪些丰富内涵？在当前新发展理念和经济战略布局强调“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的新发展格局背景下，这些举措会否贯穿整个“十四五”规划？“十四五”规划将出现哪些方面的新特点？以全方位创新为支撑的高质量发展将是“十四五”规划的“关键词”？本期新闻洞察采访了多位专家学者深度探讨以上问题，以飨读者。
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■中国经济时报记者 王晶晶
今年是“十三五”规划的收官之年，“十四五”即将于2021年开启，当前，我国各地区各领域都在紧锣密鼓地制定“十四五”规划。习近平总书记近日也对“十四五”规划编制工作作出重要指示，要求“把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来”。
在当前新发展理念和经济战略布局强调“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的新发展格局背景下，这些举措是否会贯穿整个“十四五”规划？“十四五”规划将出现哪几方面的新特点？
规划编制要纵向到底、横向到边
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规划，最早出现在《五代史平话·周史·卷下》，曰：世宗乃自往视，授以规划，旬日而成，用工甚省。简而言之，规划就是对未来可预期的通盘谋划。
国家工信安全中心检测应急所所长汪礼俊对中国经济时报记者表示，“十四五”这五年是实现中华民族伟大复兴百年“中国梦”的关键节点，因为这五年既是“两个百年”的交汇点，也是我国人均国民总收入（GNI）跨过10000美元（2019年达10410美元）后的第一个五年。由此看来，作为治国理政的重要方式，“十四五”规划既有承上启下这一历史责任，更有构建“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”这一非常使命，规划编制的质量和水平显得尤为关键。
“把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来，就是要求在规划编制过程中要纵向到底、横向到边。把握时代机遇勇担历史使命，做一篇下个五年的好文章，规划的编制将起决定性作用。”汪礼俊认为，这次规划编制是在国际国内环境发生深刻变化这一背景下启动的，全球疫情、中美关系、台海局势等一系列事件的走向将深刻影响着未来五年的发展。
汪礼俊告诉中国经济时报记者，在“十四五”规划编制上，要充满信心，突出高质量发展，在着墨经济高质量发展的同时，尤其要着力社会、民生高质量的发展，让我国坚实地迈向“高人类发展水平”行列。
同时，要体现国际情怀。“新冠肺炎疫情肆虐全球，至今也没有有效遏制疫情的迹象。我们有责任、有义务在未来几年里帮助国际社会，尤其是友好国家、欠发达国家渡过难关，勾勒出看得见、摸得着的人类命运共同体。”
“很多难啃的‘骨头’到‘十四五’要啃一啃。”中国政策科学研究会经济政策委员会副主任徐洪才对本报记者表示，“十四五”规划的编制，一是要继续加大投入，推动产业向数字化和智能化发展。二是靠市场机制不断完善，实现生产要素彻底市场化和自由流动，构建更加完善的要素市场化配置体制机制。三是通过建立中长期激励机制，充分发挥人力资本的价值。四是继续完善体制机制，深化改革，从制度层面上与国际接轨，进一步扩大开放。
着墨“内循环为主、双循环相互促进”新格局
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“十三五”时期，我国经济发展的显著特征就是进入新常态。在发展举措上，我国实施扩大内需战略，增强内需特别是消费需求拉动力。经济增长由主要依靠投资出口拉动转向依靠消费、投资、出口协同拉动。
从最近几年变化趋势分析，消费对经济增长的贡献一直在上升，投资对经济的驱动力逐步下降；从全国层面看，我国外贸依存度已从2008年国际金融危机前的60%以上，进一步下降至今年上半年的31.8%，外贸依存度不断降低。有专家分析，以上发展趋势将持续。
徐洪才认为，与以往相比，“十四五”期间外部环境发生了变化，全球经济受到疫情的影响进入深度衰退。在此背景下，启动双循环战略，以内循环为主，内外循环相互促进的新发展格局至关重要。
虽然国内国际双循环新格局是基于国际国内形势变化作出的重要战略调整，但和以前的战略有连续性和内在逻辑的一致性。总体上，高质量发展、新发展理念和供给侧结构性改革的主线不会变。
在不变的前提下，启动国内国际双循环战略，加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，一方面扩大内需，另一方面继续扩大开放。其中，加快形成以国内大循环为主体其实和扩大内需战略相一致，是建立在依靠内需驱动经济发展的基础上。其中，创新驱动转型升级和新型城镇化是两大重要抓手。
具体而言，以国内大循环为主，第一有赖于经济结构的转型升级，比如传统产业的数字化和智能化改造。第二有赖于传统农业发展方式的变革。这两点是畅通内循环和外循环的两大抓手，也是经济可持续发展的重要战略基点。徐洪才认为，转型升级的核心是制造业的数字化和智能化，靠科技提升产业链。另外，农业现代化同样需要数字化和智能化改革。
把握好新型城镇化机遇期
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2019年末，我国城镇常住人口84843万人，占总人口比重为60.60%，但仍远低于发达国家80%的平均水平。徐洪才表示，过去10年来，我国城镇化率每年约提升1个百分点，以这个速度，到2035年，城镇化率将达到75%的水平，接近发达国家，基本完成新型城镇化任务。展望即将开始的“十四五”时期，新型城镇化依然是拉动经济增长的重要引擎，也是扩大内需的重要领域。
在徐洪才看来，“十四五”及未来一个时期要把扩大中等收入群体作为重要工作来抓，这同样离不开新型城镇化建设。要通过新型城镇化改革增加农民的收入，建立橄榄型的收入分配结构，摆脱“中等收入陷阱”。
新型城镇化把农民变市民，必然意味着产业结构的升级，如今，新型城镇化已经从第一产业发展到第二产业、第三产业，将大幅减少直接从事农业生产的人数。
“提高城镇化发展水平的核心问题是土地制度变革，让土地作为重要的生产要素进入市场，让市场参与土地资源配置。”徐洪才表示，土地制度突破有助于城乡融合发展，让城乡之间生产要素自由双向流动，彻底打破二元经济结构，建立普惠性的社会保障制度，实现基本服务均等化。“尤为重要的是，城镇化改革中要避免千城一面和地方本位主义，在全国一盘棋的基础上，通过产城融合，优化城镇布局，这需要规划引领，规划先行。”
“十四五”规划乘风破浪而来
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■中国经济时报记者 张丽敏
“十三五”规划即将在2020年收官，“十四五”规划接踵而来。
近日，习近平总书记对“十四五”规划编制工作作出重要指示强调，编制和实施国民经济和社会发展五年规划，是我们党治国理政的重要方式。
作为给国民经济发展远景定目标、指方向的重要文件，时间表如何？
根据此前规划的十个步骤：中期评估、前期调研、形成基本思路、党中央《建议》起草、通过中央《建议》、起草《纲要》草案、公众建言献策、衔接论证、广泛征求内外部意见、审批与发布《纲要》来追溯“十三五”规划编制工作，应该是在“十二五”规划实施中期开始的。
2013年12月25日，十二届全国人大常委会第六次会议审议了“十二五”规划《纲要》实施中期评估报告。在此基础上，国家发改委直接委托有关机构开展“十三五”规划前期重大问题及基本思路研究。
与此同时，2013年底召开的中央经济工作会议提出，要着手启动“十三五”规划前期准备工作，开展有关重大问题研究。
此后，各种前期研究的重大课题招标和调研工作有序展开。中标的各部门及地方会同步开展各自研究，并将研究成果上报国家发改委，由国家发改委起草基本思路意见稿，形成初稿后再征求各方面意见。
2018年12月7日，陕西省发改委发布一则消息称，国家发展改革委在京召开“十四五”规划编制工作座谈会，地方发改委派员参会。消息表明，会议围绕“十三五”规划中期评估情况、“十四五”战略机遇期内涵与特征、“十四五”发展主题主线、基本实现社会主义现代化的阶段性任务以及“十四五”发展中须突出关注的重大问题进行了研讨交流。
此后近一年时间里，多个地方先后发布了国家发改委赴当地开展“十四五”规划前期相关调研工作的消息。
2019年11月25日，中共中央政治局常委、国务院总理李克强主持召开研究部署国民经济和社会发展第十四个五年规划编制专题会议。
直到今年规划编制工作也在紧锣密鼓进行中。
中共中央政治局7月30日召开会议决定，10月召开党的十九届五中全会，主要议程之一便是研究关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议。
日前，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平对“十四五”规划编制工作作出重要指示，要求“把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来”。为此，有关方面近期将通过多种形式征求干部群众、专家学者等对“十四五”规划的意见建议。如8月2日，国家发改委经济研究所发展战略和规划研究室到湖北省十堰市调研；8月4日，天津市召开相关调研研讨会等。
可见，“十四五”规划的编制在繁复缜密进行中。
相信，乘着已然准备充分的“东风”，“十四五”规划必将踏破“风浪”指引我国走上高质量发展道路。
“十四五”规划 以何关键词谋局
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■中国经济时报记者 张丽敏
“十四五”规划要来了，相对于“十三五”时期供给侧结构性改革成为我国发展主线的“牛鼻子”，“十四五”的“关键词”会是什么？
高质量发展热度最高
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习近平总书记日前对“十四五”规划编制工作作出重要指示，要求“把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来”。为此，有关方面近期将通过多种形式征求干部群众、专家学者等对“十四五”规划的意见建议。
善治者谋局，五年规划涉及经济和社会发展方方面面，是国家发展战略、发展模式的主要表现形式，同人民群众的生产生活息息相关。因此，编制工作须思深忧远，对等于“十三五”时期供给侧结构性改革成为核心内涵，即将到来的“十四五”该以什么“关键词”谋局？
接受中国经济时报记者采访的中央党校（国家行政学院）研究员胡敏表示，今年10月将召开的十九届五中全会将审议通过“十四五”规划，今年以来中央领导同志对高水平编制好“十四五”规划都提出了明确要求，从中可以感知编制“十四五”规划的指导思想和着力点。“如果一定要明确‘十四五’规划的‘核心’，我认为是‘推进高质量发展’。”
胡敏解释道，尽管这个词内涵比较宽泛，涉及经济社会发展的方方面面，但可以作为规划的聚焦点和着力点。无论是落实党的十九大精神、适应我国社会主要矛盾变化、人民对美好生活有更多期盼的客观需要，还是应对当前和今后一个时期外部环境可能更加复杂，不确定性和挑战更多和需要加快我国转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的客观现实，都必须将推进高质量发展、建设现代化经济体系放在规划的核心位置。
不可否认，建设创新型国家是引领高质量发展的关键。国家发改委规划司前司长徐林撰文分析，相对于“十三五”时期的供给侧结构性改革，“十四五”的核心内涵应转变为全方位创新，核心是体制机制创新和科技创新。
对此，胡敏认为，创新是落实“十四五”规划的基本动力，是实现高质量发展的基本支撑，也可以说是“十四五”规划的基本内核。
胡敏说，面对更加复杂的国内外环境和更高水平更高质量的发展要求，推进经济社会发展的基本理念、基本方略和主要抓手就是创新。这个时期的创新的确需要全方位，这不仅是顺应第四次技术革命、产业革命蓄势待发的大趋势，促进产品变革、技术变革、产业变革，更是顺应市场格局变化，而加快推进要素组合变革、组织管理方式变革、体制机制变革，就是要以生产力的快速发展推进生产关系的适应性调整，也要以经济基础的结构性变化推进上层建筑的适应性变化。就是说，“十四五”规划既要按照结构调整的战略导向，突出生产力创新，也要按照构建高水平社会主义市场经济体制的要求，更加重视制度创新。
充分研判落实“关键词”
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但不可否认当前的国际、国内环境不同以往，只有兼顾才能让“十四五”规划“关键词”更为符合发展规律，落实更加有的放矢。
7月30日召开的中共中央政治局会议提出，“经济形势仍然复杂严峻，不稳定性不确定性较大，我们遇到的很多问题是中长期的，必须从持久战的角度加以认识。”
胡敏认为，好的规划编制是要针对现实、解决当前的矛盾和问题，才能为后一个时期更好发展奠定基础，所以必须立足当前、着眼长远，要做好统筹兼顾。“编制好‘十四五’规划，要充分把发展机遇研判准，把困难挑战分析透，立足我国基本国情和当前发展阶段，坚持发展第一要务，突出保持经济运行在合理区间、推动高质量发展，突出以人民为中心的发展思想，突出以改革创新破解发展难题，实事求是、遵循规律，提出‘十四五’时期发展目标、工作思路、重点任务，给社会良好预期，激励全国上下努力奋进。”
徐林认为，总的来看，“十四五”规划编制可能会难于以往，因为中国正面临改革开放以来前所未有的复杂国内外环境。尽管如此，中国完全有可能通过全方位创新，更好地激发国内微观主体的发展活力和增长能力，进一步改善资源的市场化配置效率，使经济增速保持更平缓并延续更长的增长平台期。
为此，胡敏强调，要认真谋划“十四五”时期经济社会发展的重要支撑。
围绕推动经济发展、增进人民福祉、防范化解风险等，研究推出一批重大政策。围绕增强发展内生动力、激发市场活力，研究推出一批重大改革开放举措，尤其要按照厘清政府和市场、政府和社会关系的要求，在深化“放管服”改革、打造市场化法治化国际化营商环境上取得更大进展。
围绕补短板、促升级、增后劲、惠民生，研究推出一批重大工程和项目，更加注重发挥社会力量作用，着力提升基础设施水平，增强产业创新力和竞争力，促进改善生态环境，提高人民群众生活水平。
监 制丨王忠宏 王 辉 王 彧
主 编丨毛晶慧 编 辑丨史晓强
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