党的十九大报告提出实施乡村振兴战略。实施乡村振兴战略，要继续大力发展农村生产力、加强农村基础建设、缩小城乡公共服务差距、深化农业供给侧结构性改革，但更重要的是调整完善生产关系，解决好乡村振兴的根本动力问题，从而推动农村生产力更快发展。

首先，要按照党的十九大报告要求，建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系。

具体讲，就是要跳出农业农村，打破城乡界限，用城乡发展一体化的思维方式思考问题，最大限度地打通城市市场要素向农村流动的通道，鼓励支持城市工商资本和市民下乡参与农业农村发展，使其成为现代农业发展和实现农村现代化的新生主体。

目前农业农村发展主要是缺资金、缺技术、缺人才、缺市场，缺成熟的市场主体。单单依靠农民自身，难以解决这些问题。而我国的城市和工业经过长期的高速发展，特别是城镇化率超过50%以后，现在已经进入“买方市场”阶段，进入新常态，大量的过剩资本寻找新的投资空间。但是，当前城市的生产要素向农村和农业流动的制度通道依然严重堵塞，市场化的城乡生产要素双向流动机制没有真正形成。

过去是上亿农民工进城支持了城市和工业的发展，现在到了市民下乡支持农业农村发展的时候。这应该是城乡发展一体化的题中应有之义。在国家整体已经进入工业反哺农业、城市支持农村的城乡发展一体化的大背景下，振兴乡村不仅仅是农民的事情，而是整个国家的事情，是工业和城市义不容辞的责任。

因此，我们必须主动顺应这一趋势，要像当年支持农民进城打工一样，鼓励支持城市工商资本和市民，到农村去，参与农业农村经济发展。尽管工商资本和市民下乡中已经出现、今后还可能出现这样那样的问题，但从长远和全局看，肯定利大于弊。对出现的问题，应按照先放开、后规范的思路，不断引导规范。

近几年来，城乡发展一体化成效显著，农村公共产品的供给明显改善，这主要是政府的作用，农村的产业并没有兴旺起来，市场的作用没有充分发挥出来。允许城市工商企业和市民下乡进入农村发展，既为农村引进了成熟的市场主体，同时带动城市的技术、人才、资金和市场等生产要素流向农村，形成城乡生产要素双向流动、融合发展的新格局，加快乡村振兴。与城乡生产要素双向流动、城乡融合发展相适应，必须进一步改革城乡户籍制度，现在只是单方面鼓励支持农民进城落户，下一步应该允许市民下乡落户，形成城乡人口自由流动、双向流动，真正实现居民应该拥有的自由迁徙权。

其次，坚持以“三权分置”理论为指导，加快土地流转和适度规模经营发展步伐，大力发展以土地股份合作为主要形式的合作型主体。

我们必须看到，分久必合，当前农业农村生产力的发展已经提出了农村土地和经营体制由分到合的历史性要求。习近平总书记正是从这一实际出发，创新性地提出了“三权分置”理论，为推进农业供给侧结构性改革，走中国特色农业现代化道路提供了理论指导。这一理论从本质上分析，我认为讲的是生产关系问题，既继承坚持了家庭承包经营制度，又突破了原有的家庭承包经营制度，为农业新型经营主体的成长开辟了新空间。这些新型经营主体，不但包括从农业农村内部成长起来的经营主体，也包括从农村外部引进的经营主体。

家庭承包经营体制对过去解决农产品短缺问题，促进农村生产力发展的作用是决定性的。但随着农村生产力发生质的变化，家庭承包经营体制如果不发展完善，它对生产力发展的阻碍作用将会越来越明显。

实践中，农民家庭经营体制内部已经产生走向合作的趋势，顺应这种趋势，大力发展土地股份合作经济，将是家庭承包经营体制获得新生的基本途径。要充分认识中国农民千百年来形成的“善分不善合”的心态，当年实行“大包干”可以“一夜完成”，现在由分再到合，必将是一个艰巨长期的过程。在这个问题上，我们一定要汲取过去的历史教训，要有“足够的历史耐心”。在农民温饱问题没有解决、土地是农民生存的主要保障的情况下，我们不得不舍弃土地的使用效率，把公平放在优先位置，这是我们多年来制定农村政策的基本出发点。

现在，农民非农产业收入远远超过土地的收入，农村已经建立了新型社保制度，土地已经不再是农民生存的唯一保障，土地的保障性功能开始弱化，并开始向财产性功能转变，农民温饱问题已经解决，即将进入全面小康社会，这时我们的政策取向应该加以调整，在土地公平与效率的取舍上，应该把追求效率放在优先地位，同时兼顾公平。具体讲，就是承包权讲公平，经营权讲效率。因此，在推进土地流转、土地股份合作和适度规模经营的过程中，既要尊重农民意愿，维护农民主体地位和合法权益，又要通过制定具体政策积极引导，不能任其自然生长。

第三，更加鲜明和理直气壮地发展新型农村集体经济。

新型农村集体经济应该是农业农村新型经营主体最重要的组成部分，是农村经济在本质上仍属于社会主义经济的鲜明标志。党的十九大报告明确提出，壮大集体经济，这完全符合当前农村发展的实际，反映了广大农民的愿望。近四十年来正反两方面的实践充分证明，要实现高质量高水平的共同富裕，必须有新型集体经济做支撑。没有集体经济做支撑，单靠市场法则难以解决农村少数人的绝对贫困问题。比如，以率先实行“大包干”闻名全国的小岗村，在迅速解决温饱问题之后长期发展缓慢，根本原因在于只有农民家庭经营和个体私营经济，没有集体的统一经营和集体经济的发展。与之相反，凡是真正实现了共同富裕的地方，一个共同的特征就是集体经济实力较强，真正实行了双层经营，集体的统一经营与家庭的分户经营相互促进。

但从全国来看，多数地方特别是在不发达地区，统分结合的双层经营实际上一直是农民家庭的单层经营，多种所有制经济并存实际上只有个体私营经济。

这次十九大报告把农村土地承包期再延长三十年，给广大农民群众吃了长效定心丸，但今后的农村经营体制绝不是对过去的重复，必须下功夫完善提高。

过去我们的统分结合的双层经营体制是以分为主，甚至把分的功能发挥到了极致，今后则必须在确保农民家庭土地承包经营权益的前提下，强化统的功能。这就要求必须大力发展新型农村集体经济。从加强党在农村基层的执政地位来讲，新型农村集体经济是党在农村长期稳固执政的经济基础，“手中没有米，叫鸡都不来”，只有集体经济强大了，农村基层党组织的凝聚力战斗力才能加强，核心领导地位才能真正得到实现。

如果说改革开放前我们是在当时生产力水平还不具备的条件下人为地发展集体经济，而现在则是在生产力水平已经具备的条件下主观上对发展集体经济重视不够。

在实践当中，不少地方还忌讳提“集体经济”，有的地方关于农村产权制度改革中要求“股权设置以个人股为主，原则上不设集体股”。在实践当中，农村土地的家庭承包权、经营权很具体，并不断强化，而集体的土地所有权被架空，并不断弱化，在搞了承包地确权颁证后，有的农民误以为“今后土地就是我的了”。应该按照党的十九大报告的要求，顺应生产力发展客观要求，从坚持走共同富裕道路和加强党在农村执政地位的经济基础的高度，认识发展新型农村集体经济的重要意义，采取得力举措，强化农村土地集体所有权，加快发展新型农村集体经济，真正做到统分结合。

这种新型集体经济，与过去“一大二公”平均主义的集体经济有质的区别，它是在市场经济条件下重新发展起来的，与市场经济完全相容，与农民家庭经营和个体私营经济是相容依存、相互促进的，而不是对立的、排斥的。必须强调，发展新型农村集体经济，绝不是回到过去“一大二公”的人民公社体制。

第四，改造提高分化瓦解传统小农户，培育现代化的新农户。

十九大报告提出，健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接。从我国农村的现实来看，量大面宽的传统小农户将会长期存在，很难一下子消失。虽然家庭经营也是目前发达国家现代农业的基本经营形式，但发达国家现代农业中的家庭已经发育成为现代企业形态，成为企业法人，是成熟的市场主体，它的生产手段已经机械化、科技化，生产方式、管理方式和理念已经现代化，产品市场也国际化。而中国目前农村的绝大多数家庭，不仅规模小，更重要的是它还是传统意义上的家庭，与现代意义上的企业有本质区别，生产手段、生产方式、管理方式都比较落后，市场以本地为主，还没有发育成为合格的市场主体。

因此，与现代农业有机衔接的小农户，绝不是现在分散化的传统小农户，而是指经过改造提高发生脱胎换骨改变的“现代小农”。

从中国的实际来看，过去农业主体是以传统小农家庭为主，今后将是多元主体并存，有企业、有合作社、有“现代小农”，传统小农将逐步退出；过去农村土地是以传统小农分散的小规模经营为主，今后将是大中小规模都有，即使小规模，最低也要达到“生活富裕”所必须的适度规模。

改造提高小农户，就当前来讲，主要是为小农户提供更多更全面更系统的社会化服务，尽可能帮助化解生产经营中遇到的各种困难，同时要充分利用现代化的信息手段，弥补小农户的规模劣势，帮助向“现代小农”转型。

从长远来看，要促进传统农户加快分化。一是有文化、懂技术、会经营，立志长期务农的农户会逐步发展成具有适度规模的家庭农场，成为“有体面职业”的农民；二是相当多农户会加入到以土地股份合作为主的各种合作社中去，成为合作型主体；三是保留土地承包权、流转土地经营权的农户到公司制农业企业中去当农业工人或外出务工；四是还会有更多的农户随着工业化城镇化继续推进，流转土地经营权，甚至在条件成熟后有偿放弃土地承包权，全家彻底转移到城镇，成为市民。

第五，高度重视农村产权制度改革，加快“资源变资产、资金变股金、农民变股东”步伐 。

目前全国农村集体经济组织拥有各类账面资产2.86万亿元，还有数额极大的土地等资源性资产，但大多处于沉睡状态，农民的这些资源都不能进入市场，没有流动性。所以说，目前我国农村的市场经济还只是一种“半市场经济”。

十九大报告要求“深化农村产权制度改革”，目的就是让这些资源资产尽快活起来，体现出它的价值。这是当前农村生产经营体制由分到合，引进工商资本，加快农村资源要素全面市场化，增加农民财产性收入的一项基础性工作。

因为现在的由分到合，绝不是当年成立人民公社简单的“归大堆”，而是按照市场经济的法则，在保障农民财产权利和自愿的前提下，联合起来走股份合作制的路子。这就需要先把农村农民的家底摸清楚。要引进工商资本、与工商资本合作，就需要先把一个村土地或其他资源搞清楚，不能稀里糊涂地去合作。农民要进城，彻底转换身份成为市民，按中央的政策是要保留进城农民的财产权利，但土地、林地、房屋、宅基地都不可能带走，怎么办？只有通过产权制度改革，把农村一切资源由实物形态转化为价值形态，才能解决这一难题。因此，推进农村产权制度改革，是实施乡村振兴战略不能不做的事情。

但从实际来看，不发达地区对这项工作还重视不够。应该像抓承包地确权一样，重视和抓好农村产权制度改革工作。而且要抓住这一机遇做两件事：一是普遍成立包括所有集体经济组织成员的土地股份合作社，以此取代原来的社区性合作经济组织；二是明确要求所有村都必须设置不少于1/3的集体股，为新型农村集体经济的发展打好产权基础。

作者系陕西省政府参事、省委农工办原主任

来源：《中国乡村发现》2018年 第2期（此为原稿，与书刊有出入）

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