近十多年来，农村宅基地管理现状可概括为“批不了、管不住、退不出、流不动”，一些地方农村乱占耕地建房问题屡禁不止，而且呈蔓延趋势。从保护耕地和维护国家粮食安全大局考虑，为全面整治农村占用耕地建房乱象，今年7月3日，按照堵疏结合原则，国家部署开展了农村乱占耕地建房问题专项整治。

7月29日，自然资源部、农业农村部印发《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》，重点针对“批不了”问题，从规划、计划、占补平衡、农地转用等方面出台了新的政策措施。针对宅基地审批问题，去年12月，农业农村部、自然资源部印发《关于规范农村宅基地审批管理的通知》，进一步明确了审批程序，下放了审批权，规定今后农村村民住宅用地，由乡镇政府审核批准。

对保障农民建房合理用地需求问题，虽然从国家层面给予了高度重视，也出台了相应的政策措施，但从操作层面看，除了新增指标国家予以保障，实报实销，不存在太大问题，涉及农地转用下放县级政府审批，解决了过去审批层级太高问题外，仍然面临两个需要破解的难题，今后农村村民想申请宅基地，也并非是一件容易的事儿。

能为农村预留多少规划空间

任何新增建设用地，首先必须符合土地利用总体规划。在上一轮土地利用总体规划编制中，由于分配给地方的规划规模空间有限，不少地方为保障城镇和开发区发展用地，想方设法压缩和挤占农村发展空间，有的村按现状建设用地被框死村界，甚至出了村就是永久基本农田，造成“寸步难行”；有的地方大搞撤村并居，腾退空间；有的村庄虽然“健在”，但在规划图上成了“消失的村庄”。

长期以来，很多地方是没有村庄规划的。目前各地正在编制的国土空间规划，提出要把村庄规划作为国土空间规划中的详细规划，要求在县、乡级国土空间规划和村庄规划中，要为农村村民住宅建设用地预留空间，统筹安排宅基地用地规模和布局，满足合理的宅基地需求。

其实，编制国土空间规划，同样面临耕地保有量、永久基本农田面积、城乡建设用地规模等硬约束指标控制，地方仍然摆脱不了优先保障城镇和开发区用地空间的思维定式。“统筹”就是切“蛋糕”，“蛋糕”就这么大，有几个地方会实打实给农村的宅基地多切一块呢？

另外一个现实问题。长期以来，由于各种复杂原因，不少地方农村都存在大量无合法用地和规划手续的建房，既包括住宅类房屋，也包括公共管理服务以及工矿、仓储、商服等产业类房屋。解决这些历史问题，无非有四个办法，一是拆，二是补，三是挂，四是抹。对拆不了，补不了的，挂账搁置只是权宜之策。抹掉也是个办法，就是通过撤村并居、空心村治理、异地搬迁、村庄整体改造等，管他合法不合法，统统一拆了之。当然，最主要的手段还是依法拆除和补办手续。对可以补办手续的，有个重要前提，就是必须符合规划，那么在编制国土空间规划时，就要将这一部分纳入规划才能补办手续。消化这部分历史问题，同样需要从总盘子里再切一块“蛋糕”，这又给地方出了难题，切还是不切呢？切多少呢？切给谁呢？

如果在规划空间上不能保障，满足农村村民住宅建设合理用地，也就可能成了空中楼阁。

统一落实占补平衡的可行性

自然资源部、农业农村部印发的《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》，有个极其重要的新的政策规定，就是对农民建房占用耕地的，不需要由农民承担补充耕地义务，由当地自然资源部门统一解决占补平衡问题。

具体规定是：对农村村民住宅建设占用耕地的，县级自然资源主管部门要通过储备补充耕地指标、实施土地整治补充耕地等多种途径统一落实占补平衡，不得收取耕地开垦费。县域范围确实无法落实占补平衡的，可按规定在市域或省域范围内落实。

政策是好的，主要是替农民考虑，减轻农民建房办理手续的难度和经济负担，但又不能不落实法定耕地占补平衡，于是提出统一落实耕地占补平衡。

在这里要先算一笔账。由于可开发的耕地后备资源越来越少，多年来，各地普遍面临占补平衡难题，后来国家采取了一些新的政策措施，拓宽了补充耕地渠道，放宽了一些限制，俗称是“打酱油的钱可以买醋”，而且允许占补平衡指标可以在省内交易，甚至跨省交易。也就是说，如果当地缺少补充耕地指标，可通过购买指标的方式解决占补平衡问题。

以某省为例，这里暂不考虑产能指标问题，省内补充耕地指标交易的价格是18万元/亩，1处宅基地按三分耕地计算，就需要6万元。按一个县有500个行政村计算，每年一个村批两处宅基地，就是1000处宅基地，如果当地政府不能在县域内自行解决占补平衡，就需要每年拿出6000万元购买补充耕地指标。而实际上，如果放开宅基地审批，真正满足农民合理建房需求，无论是当地自行解决，还是异地购买，政府需要承担的补充耕地费用都将是一笔不小的数目。对经济条件比较好的地区，可能这笔费用不算什么，但对经济欠发达和贫困地区，这对当地政府来说，将是一笔沉重的负担。

地方政府只要说，没有能力、财力解决占补平衡问题，农民申请宅基地可能就会成为一个政策无障碍、但实际难以落地的新情况、新问题。（许光辉）