文 | 本刊记者 黄晓云
7月15日，最高人民法院印发《全国法院审理债券纠纷案件座谈会纪要》（以下简称《纪要》），畅通债券纠纷司法救济渠道，统一债券纠纷案件裁判思路，增强债券审判的公开性、透明度及可预期性。
作为我国第一部审理债券纠纷案件的系统性司法文件，《纪要》的发布对于完善债券市场基础制度、提升债券风险处置机制的市场化法治化水平、全面落实对资本市场违法违规“零容忍”工作要求、全力维护资本市场健康稳定和良好生态均具有重要意义。
中国政法大学破产法与企业重组研究中心主任李曙光教授认为，《纪要》的出台不仅仅专注于债券市场的案件纠纷，还有更深层次的考虑。近年来发生的债券违约案件，多是震动整个金融市场的高风险案件。如果这些个案处理不好、风险化解不了，势必影响金融市场、宏观经济的大局，甚至影响整个社会的稳定。《纪要》虽然是最高人民法院从司法服务于国家防范化解金融风险、维护金融安全的目的来制定的，但它实际上体现了监管、执法、司法部门的整体思路。
有的放矢 完善法治
近年来，我国债券市场发展迅速，为服务实体经济发展和国家重点项目建设提供了有力的支持和保障。中国人民银行7月16日发布的数据显示，仅2020年6月，我国债券市场就发行了各类债券4.2万亿元。
在平稳、有序发展的同时，债券市场也出现了少数债券发行人因经营不善、盲目扩张、违规担保等原因而不能按期还本付息，以及欺诈发行、虚假陈述等违法违规事件。自2014年我国第一个债券市场实质违约事件 —— “超日债”发生违约以来，现在债券市场违约金额已有3000多亿元，严重损害了债券持有人和债券投资者的合法权益。
相关处置机制的“短板”日益凸显，成为制约债券市场健康发展的痛点。为提升债券市场法治化供给，自2018年10月起，最高人民法院、中国人民银行、中国证监会联合开展了多次调研，邀请市场机构、专家学者探讨解决债券违约救济实践中存在的问题，并初步形成了《关于审理债券违约相关纠纷案件的座谈会纪要（稿）》（以下简称《纪要（稿）》）。
2019年10月29日，最高人民法院民二庭副庭长付金联一行携《纪要（稿）》到江苏盐城召开座谈会。来自全国部分法院商事审判领域的30余名法官代表围绕债券受托管理人、持有人及资产管理产品受托人的诉讼主体资格，债券违约案件、欺诈发行和虚假陈述案件及破产案件的管辖等方面提出了诸多建设性的意见建议。
两个月后，最高人民法院于2019年12月24日在北京召开全国法院审理债券纠纷相关案件座谈会。此次会议邀请了全国人大常委会法制工作委员会、司法部、国家发展和改革委员会、中国人民银行、中国证监会等单位有关负责同志，沪、深证券交易所、中国银行间市场交易商协会等市场自律监管机构、市场中介机构的代表也积极参会。最高人民法院院长周强、中国证监会主席易会满、中国人民银行副行长刘国强、国家发展和改革委员会副秘书长赵辰昕出席会议并讲话。如此高规格的会议安排，可谓前所未有。
经深入讨论，与会人员就债券纠纷案件审理中的主要问题取得了一致意见。例如，明确公司债券、企业债券、非金融企业债务融资工具都具有还本付息这一共同属性，应当适用相同的法律标准。长久以来，因历史沿革等原因而难以协调的我国债券市场，在法律责任层面达成了共识。易会满强调，债券违约风险防范化解迫切需要各方共同努力，尤其要通过畅通法治化渠道，形成纠纷化解合力，加快处置债券风险。
根据研讨情况，最高人民法院起草形成了《纪要》，并经最高人民法院审判委员会民事行政审判专业委员会审议通过。其全文共计34条，分别就债券纠纷案件审理的基本原则、诉讼主体资格的认定、案件的受理管辖与诉讼方式、债券持有人权利保护的特别规定、发行人的民事责任、其他责任主体的责任、发行人破产管理人的责任等7个方面的法律适用问题进行了规定。
“毫无疑问，《纪要》的发布，是中国债券市场发展史上的大事，具有‘里程碑’意义。”北京大学法学院副教授洪艳蓉如是说。
中证金融研究院副研究员姜瑜认为，《纪要》不仅为法院审理各类债券纠纷案件奠定坚实基础，也为市场成员依法合规开展债券业务、避免或减少法律风险提供了重要指引。
“从根本上说，《纪要》解决了司法救济的可预期性问题。尤其是对金额不大、比较分散的债券持有人而言，他们可以通过并案、集中诉讼、债委会、持有人会议行使权利，从而获得司法救济。”信达证券董事长肖林表示。
李曙光说：“《纪要》具有很强的针对性，作出了很多突破。在业界争论比较大、在实践中很难处理的问题，多少年啃不下来的‘硬骨头’，这次都解决了。”
坚持原则服务大局
债券市场风险的有序释放和平稳化解，是防范和化解金融风险的重要组成部分，事关国家金融安全和社会稳定。在接受记者采访时，付金联表示，尽管目前我国债券市场风险形势总体稳定，违约率与世界平均水平相比仍然处于较低水平，人民法院还是要高度重视此类案件，依法促进债券市场持续健康发展。在审理中，注意坚持如下4个基本原则：
>>2016年3月28日，东北特钢发行的“15东特钢CP001”8亿元债务宣告违约，开启了地方国企债券违约的序幕
一是坚持保障国家金融安全原则。付金联表示，民商事审判工作是国家维护经济秩序、防范和化解市场风险、维护国家经济安全的重要手段。在案件审理中，要注意将法律规则的适用与中央监管政策目标的实现相结合，将个案风险化解与国家经济政策、金融市场监管和社会影响等因素相结合，为国家经济秩序稳定和金融安全提供有力司法服务和保障。
二是坚持依法公正原则。目前，债券发行和交易市场的规则体系，主要由法律、行政法规、部门规章、行政规范性文件构成。人民法院在审理此类案件中，要正确处理好保护债券持有人和债券投资者的合法权益、强化对发行人的信用约束、保障债券市场风险处置的平稳有序和促进债券市场健康发展之间的关系，统筹兼顾公募与私募、场内与场外等不同市场发展的实际情况，妥善合理弥补部门规章、行政规范性文件和自律监管规则的模糊地带，确保案件审理的法律效果和社会效果相统一。
三是坚持“卖者尽责、买者自负”原则。债券依法发行后，因发行人经营与收益的变化导致的投资风险，依法应当由投资人自行负责，即“买者自负” —— 这是债券市场成熟的重要标志。但是，“买者自负”的前提是“卖者尽责”。在债券欺诈发行、虚假陈述等卖者没有尽责的侵权民事案件中，人民法院要立足法律和相关监管规则，依法确定发行人董事、监事、高级管理人员及其控股股东、实际控制人，以及债券服务机构等责任主体的民事责任，将责任承担与行为人的注意义务、注意能力和过错程度相结合，将民事责任追究的损失填补与震慑违法两个功能相结合，切实保护债券持有人、债券投资者的合法权益，维护公开、公平、公正的资本市场秩序。
四是坚持纠纷多元化解原则。债券纠纷案件涉及的投资者人数众多、发行和交易方式复杂、责任主体多元，人民法院要进一步加强与债券监管部门的沟通联系和信息共享，整合行业和司法的力量，完善债券纠纷多元化解机制，防止矛盾纠纷积累激化。
集中起诉集约审理
针对当事人人数众多的群体性纠纷，《中华人民共和国民事诉讼法》专门规定了代表人诉讼制度。近年来，随着适用代表人诉讼制度的司法条件日益成熟，最高人民法院多次提出，要用好、用足现行代表人诉讼制度。新公布的《纪要》同样坚持了这一态度。
付金联表示，同期发行债券的持有人利益诉求高度同质化，且往往人数众多，采用共同诉讼的方式能够切实降低债券持有人的维权成本，最大程度地保障债券持有人的利益，也有利于提高案件审理效率，节约司法资源，实现诉讼经济。在案件审理中，人民法院应当根据当事人的协议约定或者债券持有人会议的决议，承认债券受托管理人或者债券持有人会议推选的代表人的法律地位，充分保障受托管理人、诉讼代表人履行统一行使诉权的职能。对于债券违约合同纠纷案件，应当以债券受托管理人或者债券持有人会议推选的代表人集中起诉为原则，以债券持有人个别起诉为补充。
因此，在原告主体资格的确定方面，《纪要》第5条至第7条就债券受托管理人、债券持有人会议推选的代表人，以及资产管理产品的受托人的法律地位进行了明确。其中，《纪要》第5条明确了债券受托管理人的诉讼主体资格：“债券发行人不能如约偿付债券本息或者出现债券募集文件约定的违约情形时，受托管理人根据债券募集文件、债券受托管理协议的约定或者债券持有人会议决议的授权，以自己的名义代表债券持有人提起、参加民事诉讼，或者申请发行人破产重整、破产清算的，人民法院应当依法予以受理。”
同时，针对实践中对持有人在买入债券后又利用债券进行相关融资交易情况下诉讼主体资格如何认定存在不同认识的问题，《纪要》明确了不改变风险承担主体的融资交易，适格原告是债券持有人。其第8条规定：“债券持有人以债券质押式回购、融券交易、债券收益权转让等不改变债券持有人身份的方式融资的，不影响其诉讼主体资格的认定。”
《纪要》第9条至第12条针对欺诈发行、虚假陈述的受理条件，以及债券违约、欺诈发行和虚假陈述、破产案件的管辖问题进行了明确。《纪要》坚持“因同一发行人的债券发行和交易活动引发的纠纷尽可能由一个法院管辖”。因此，不论是债券违约案件，还是欺诈发行和虚假陈述案件，抑或发行人破产案件，原则上均由发行人住所地人民法院管辖。付金联表示，对债券纠纷案件实施相对集中管辖，有利于解决实践中存在的债券投资人分头起诉、重复查封所引发的案件审理和执行困难，及时解决争议。
权利保护重中之重
债券持有人和债券投资者权利保护，是债券纠纷案件审理的重中之重。那么，这一权利如何保护才能落到实处？
《纪要》认为，债券持有人会议是强化债券持有人权利主体地位、统一债券持有人立场的债券市场基础性制度，也是债券持有人指挥和监督受托管理人勤勉履职的专门制度安排。人民法院在案件审理过程中，要充分发挥债券持有人会议的议事平台作用，尊重债券持有人会议依法依规所作出决议的效力。
以往债券持有人会议在决议事项的范围及重大事项的决定权、表决和回避等方面并不规范，实践中会议决议也常常不受尊重。对此，《纪要》第15条专门就会议决议的效力作出规定：“债券持有人会议根据债券募集文件规定的决议范围、议事方式和表决程序所作出的决议，除非存在法定无效事由，人民法院应当认定为合法有效，除本纪要第5条、第6条和第16条规定的事项外，对全体债券持有人具有约束力。”从而保障受托管理人和诉讼代表人能够履行参与诉讼、债务重组、破产重整、和解、清算等债券持有人会议赋予的职责。
付金联表示，对可能减损、让渡债券持有人利益的相关协议内容的表决，受托管理人和诉讼代表人必须忠实表达债券持有人的意愿。《纪要》第16条规定了债券持有人重大事项决定权的保留：“如未获得债券持有人会议特别授权的，应当事先征求各债券持有人的意见或者由各债券持有人自行决定。”
针对破产案件中债券持有人的权利保护，《纪要》第17条要求：“债券持有人会议授权的受托管理人或者推选的代表人参与破产重整、清算、和解程序的，人民法院在确定债权人委员会的成员时，应当将其作为债权人代表人选。”
为支持受托管理人开展代债券持有人行使担保物权、统一受领案件执行款等工作，《纪要》第18条、第19条、第20条对诉讼担当的利益归属和成本负担等问题进行了明确，进一步保护债券持有人的合法权益。
追究责任强化赔偿
一段时间以来，由于制度建设存在“短板”，资本市场违法犯罪成本较低，发生了多起恶性财务造假案件。2020年7月11日，国务院金融稳定发展委员会召开会议，研究全面落实对资本市场违法犯罪行为“零容忍”工作要求。
会议指出，市场主体的诚信建设，事关资本市场长期健康发展。资本市场违法违规行为，损害广大投资者合法权益，危及市场秩序，制约资本市场功能的有效发挥，必须坚决、果断、及时地加以纠正。
这一观点在《纪要》中得到了坚决贯彻。付金联表示，《纪要》将追究民事责任作为强化债券发行人信用约束的重要手段，要求各级人民法院充分发挥审判职能作用，严格落实债券发行人及其相关人员的债券兑付和信息披露责任，依法打击公司控股股东、实际控制人随意支配发行人资产，甚至恶意转移资产等“逃废债”行为。对于债券违约案件，要根据法律规定和合同约定，依法确定发行人的违约责任；对于债券欺诈发行和虚假陈述侵权民事案件，应当根据债券持有人和债券投资者的实际损失确定发行人的赔偿责任。
此外，为依法提高债券市场违法违规成本，《纪要》还规定，债券持有人请求赔偿虚假陈述行为所导致的利息损失的，人民法院应当在综合考量欺诈发行、虚假陈述等因素的基础上，根据相关虚假陈述内容被揭露后的发行人真实信用状况所对应的债券发行利率或者债券估值，确定合理的利率赔偿标准。
除了规定债券发行人的民事责任，其他责任主体的责任认定，也是《纪要》的突出亮点。付金联介绍，《纪要》明确要求落实债券承销机构和债券服务机构保护投资者利益的核查把关责任，将责任承担与过错程度相结合。债券承销机构和债券服务机构对各自专业相关的业务事项未履行特别注意义务，对其他业务事项未履行普通注意义务的，应当判令其承担相应法律责任。
“有的中介机构收了钱，你要什么样的审计报告，它就给你出什么样的审计报告。这哪行？如果这些债券后面出现问题，违约金额往往是上亿元、几十亿元甚至上百亿元。以前在这项机制上的处罚不轻不重，这是不行的。此次《纪要》对债券承销机构、债券服务机构等市场主体的责任认定也作出了具体的规定，是一个大的突破。”李曙光说。
《纪要》已经出台，债券市场当前突出的法律问题基本解决。李曙光建议，相关部门尽快制定实施细则，执法和司法有效联动，合力维护资本市场健康稳定和良好生态。同时，进一步挖掘基础性的、长远的法律问题，起草一部统一的债券法，以完善债券市场的法律体系。
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