文 | 本刊记者 魏晓雯
在中国，行政诉讼俗称为“民告官”。出于“厌讼”的心理，中国古代，官员历来忌讳出庭应诉。然而，随着新中国建设的不断发展，尤其是新时代法治政府建设的推进，一项“土生土长”的司法解释应运而生。
2020年6月23日，最高人民法院发布了《关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》（以下简称《出庭应诉规定》），对行政机关负责人的范围、行政机关负责人出庭应诉的案件种类与情形、行政机关负责人庭审过程中的义务等作出明确规定。该司法解释于2020年7月1日起正式实施。
有关专家认为，该司法解释是在我国全面建成小康社会、法治政府基本建成的收官之年，最高人民法院通过的一部重要的行政诉讼司法解释。该司法解释的发布，将对推进严格规范文明执法、促进实质性化解行政争议、推进人民法院行政审判工作产生积极影响。
“民告官”从实践到落地
2020年7月2日上午，浙江省杭州市中级人民法院开庭审理了一起一审行政诉讼案件，杭州市副市长缪承潮作为被诉行政机关负责人出庭应诉并积极答辩，杭州中院副院长林沛担任审判长组成合议庭对案件进行审理。部分市人大代表和50余名各城区分管规划和自然资源工作的负责人到场旁听庭审。据悉，该案是《出庭应诉规定》自2020年7月1日施行以来，杭州中院公开开庭审理的首起行政诉讼案件。
近年来，随着法治政府建设的推进，行政机关负责人出庭应诉制度在局部地区和领域取得了较快发展。出庭应诉的行政机关负责人级别也在不断提高，时任贵州省人民政府副省长陈鸣明和中国证监会主席助理黄炜开创了省部级领导干部出庭应诉先例。
2004年，江苏海安在全国率先推行“行政首长出庭应诉制度”。据悉，自2007年以来，海安连续十余年实现行政机关负责人行政诉讼出庭应诉率100%。这对我国推进行政机关负责人出庭应诉制度产生了标杆式的示范意义，被称为“海安样本”。
然而，在上个世纪八九十年代，行政机关负责人出庭应诉却是一件“稀罕事”。1987年，浙江省苍南县农民包郑照因不服苍南县人民政府强行拆除其房屋，将县政府告上法庭，包郑照因此被称为“中国民告官第一人”。在该案的庭审中，苍南县县长黄德余代表政府出庭应诉，也成为行政机关负责人出庭应诉第一人。
之后的20多年里，“民告官”诉讼中大多数的原告在法庭上都见不到自己要告的那个“官”。行政诉讼案的庭审现场，通常只是被告行政机关的工作人员参加，有时甚至只有行政机关委托的律师。
近年来，随着我国依法治国策略的不断深入，相关法律规定也作出了相应的修改和调整。2014年修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”自此，行政机关负责人出庭应诉制度正式以立法的形式得以确立。
2016年，国务院办公厅下发《关于加强和改进行政应诉工作的意见》明确要求，依法履行出庭应诉职责。被诉行政机关负责人要带头履行行政应诉职责，积极出庭应诉。同年，中办、国办印发《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任职责规定》，也对党政主要负责人抓法治建设的第一责任提出了明确要求。
2017年11月13日，最高人民法院发布《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉法解释》），用5个条文对行政机关负责人出庭应诉问题作了基本规定，对行政机关负责人出庭应诉制度的贯彻实施发挥了重要作用。
最高人民法院行政庭庭长黄永维表示，《行诉法解释》出台后，在司法实践中，行政机关负责人出庭应诉还存在一些新问题，如负责人出庭的比率整体不高，一些行政机关不理解、不配合出庭应诉的情况时有发生，有些应诉案件数量较多的部委出庭应诉负担较重等，急需统一规范。
为充分发挥行政机关负责人出庭应诉制度实质性化解行政争议的功能，最高人民法院于2018年启动了行政机关负责人出庭应诉司法解释的制定工作。2020年6月23日，《出庭应诉规定》发布，这项被称为“最中国”的法律制度终于完成了从实践到制度的全部过程。
华东政法大学教授章志远认为，该司法解释将法律规定的内容逐一落实，使得行政机关负责人出庭应诉真正成为一项具有法律约束力的刚性制度。尤其是关于行政机关负责人出庭应诉的，应当就实质性解决行政争议发表意见的规定，重塑了行政机关负责人出庭应诉制度的功能定位，对行政诉讼制度历史使命的完成具有重要促进作用。
界定了行政机关负责人范围
“行政机关负责人包括行政机关的正职、副职负责人、参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人以及其他参与分管的负责人”，这是《出庭应诉规定》第二条的内容。将该条规定与《行诉法解释》有关内容进行对比，可以发现，《出庭应诉规定》是在《行诉法解释》的基础上，增加了参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人，从而适度扩大了负责人的范围。
对此，黄永维解释说：“《出庭应诉规定》界定了行政机关负责人的范围，要求出庭应诉的负责人应当分管或者参与分管被诉行政行为实施工作。同时，明确相应的工作人员限于被诉行政机关中具体行使行政职权的工作人员。对于被诉行政机关委托的组织或者下级行政机关的负责人，不能作为被诉行政机关负责人出庭。但是，行政机关委托行使行政职权的组织或者下级行政机关的工作人员，可以视为行政机关相应的工作人员。”
浙江大学法学院教授章剑生认为，对于一些承担繁重职务的行政机关来说，这一司法解释适度扩大行政机关负责人的范围是符合实际需要的。如果将行政机关负责人仅限于行政机关的正职、副职负责人，并不利于行政机关负责人出庭应诉制度的落实。
同时，为合理减轻行政机关负责人出庭应诉负担，节约有限的行政资源，《出庭应诉规定》还明确了在有共同被告的行政案件中，可以由共同被告协商确定负责人出庭应诉，也可以由人民法院确定；对于同一审级需要多次开庭的同一案件，负责人到庭参加一次庭审的，一般可以认定其已经履行了出庭应诉义务。
黄永维说：“司法实践中，行政机关出具的负责人不能出庭的理由多种多样，原告经常就此提出质疑。”《出庭应诉规定》明确列举了负责人“不可抗力、意外事件、需要履行他人不能代替的公务、无法出庭的其他正当事由”等不能出庭的正当理由。符合条件、有正当理由不能出庭的，应当提交相关证明材料，并接受法院审查。
区分“应当和可以”出庭应诉的情形
根据 《行诉法解释》 第一百二十九条规定，对于四类特殊案件，被诉行政机关负责人应当出庭。但司法实践中，关于人民法院书面建议出庭的案件与其他三类特殊案件之间的关系还存在不同认识。对此，《出庭应诉规定》予以明确。
最高人民法院行政审判庭副庭长余凌云说，《出庭应诉规定》将出庭应诉的案件分为两类：一类是法院应当通知出庭的，也即行政机关负责人必须出庭应诉的，包括涉及食品药品安全、生态环境和资源保护、公共卫生安全等重大公共利益，社会高度关注或者可能引发群体性事件等的案件；另一类是法院可以通知行政机关负责人出庭应诉的案件，由法院裁量是否通知出庭，主要有被诉行政行为涉及公民、法人或者其他组织重大人身、财产权益的及行政公益诉讼等情形。
章剑生认为，区分应当和可以，将行政机关负责人出庭应诉制度重点置于部分行政案件之上是妥当的，毕竟行政诉讼资源是有限的。同时，《出庭应诉规定》也隐含了对于部分行政案件法院可以不通知行政机关负责人出庭应诉，如通过简易程序审理的行政案件等。
着力推进实质性解决行政争议
自2010年始，“行政争议实质性解决”频频出现在各级人民法院的工作报告、行政审判白皮书之中，成为人民法院行政审判工作的主导性理念，而以司法解释形式明确提出“实质性解决行政争议”概念尚属首次。
“行政机关负责人出庭应诉制度，重在实质性化解行政争议，重在提升行政执法水平。因此，行政机关负责人的‘介入感’‘参与感’很重要。行政机关负责人出庭不出声，应诉不应答，就会使庭审效果大打折扣，使官民矛盾继续紧张，使行政纠纷难以实质化解，使出庭应诉制度变成摆设。”黄永维说。
根据《出庭应诉规定》，行政机关负责人庭审过程中需要履行的义务包括：行政机关负责人或者行政机关委托的相应工作人员在庭审过程中应当就案件情况进行陈述、答辩、提交证据、辩论、发表最后意见，对所依据的规范性文件进行解释说明；行政机关负责人出庭应诉的，应当就实质性解决行政争议发表意见等。
章剑生表示，行政机关负责人出庭应诉制度的意义在于，负责人不仅要“出庭”，在庭审过程中还要“出声”。更为重要的是，行政机关负责人要对如何实质性解决行政争议“出声”。从根本上看，这与《行政诉讼法》立法目的一致。
章志远也认为，对行政机关负责人庭审过程义务的规定，进一步丰富并发展了《行政诉讼法》设定的解决行政争议的目标，开启了实质性解决行政争议具体路径的探索之旅。实质性解决行政争议旨在从整体上一揽子彻底解决原被告之间的行政争议及相关民事争议，避免出现“案结事不了”“官了民不了”的后遗症，从而扭转行政审判中的上诉和申诉率高、实体裁判率和原告服判息诉率低、程序空转的困局。
明列负责人不出庭的法律后果
值得注意的是，针对个别地方行政机关负责人出庭应诉不积极、不配合的情况，《出庭应诉规定》列举了5项不履行负责人出庭应诉义务的具体情形，并规定人民法院应当采取的相关措施。具体包括：可以向监察机关、被诉行政机关的上一级行政机关提出司法建议；可以通过适当形式将行政机关负责人出庭应诉情况向社会公开；可以定期将辖区内行政机关负责人出庭应诉情况进行统计、分析、评价，向同级人民代表大会常务委员会报告，向同级人民政府进行通报等。
章剑生说：“行政机关负责人出庭应诉制度的确立意义重大。对行政机关来说，有助于确立和提升依法行政和尊重法院的观念和意识。对行政诉讼原告尤其公民个人来说，在法庭上能见到行政机关负责人，一方面可以感受到行政机关解决行政争议的诚意；另一方面也可以满足其要求与行政机关负责人直接‘对话’的诉求。对于法院来说，行政机关负责人出庭应诉是落实当事人在行政诉讼中的法律地位平等原则的一项具体制度，一方面可以让行政机关意识到在行政诉讼中，其只是一方诉讼当事人，不是行政管理者；另一方面也可以使原告有平等对待的感受，有利于行政争议解决。”
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