作者 | 高绍林 郭璐 陈庆伟 尹丹丹 吴有佳
来源 | 北大法宝
内容提要：为深入贯彻习近平总书记关于依法做好疫情防控工作系列重要指示精神，扎实做好疫情防控常态化管理工作，本文通过对卫生健康领域和北京市疫情防控相关的政府权责清单进行系统梳理和研究，以期服务北京市防疫常态化管理工作，为首都城市治理提供有力法治保障。
关键词：防疫常态化；政府权责清单；城市治理；法治政府创建
一
问题的提出
新冠肺炎疫情的防控工作，是对政府治理体系和治理能力的一次大考验。自疫情防控工作开展以来，北京市已取得较为明显的疫情防控效果，但2020年6月11日至16日，因北京新发地农产品批发市场出现聚集性疫情，北京市应急响应级别由三级调至二级，并采取恢复社区封闭式管理等防控策略。经过全市各方面努力，用了半个多月时间有效控制住疫情，取得了阶段性成果。2020年3月梳理公布的“北京市卫生健康领域抗击疫情权责清单”发挥了重要作用。总结2020年以来北京市抗击疫情工作经验，加强防疫常态化管理和首都城市治理工作，从体制机制上创新和完善重大疫情防控举措，健全国家公共卫生应急管理体系，提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平，需要充分发挥法治在政府治理体系和治理能力现代化中的重要作用，积极探索围绕政府权责清单制定工作的治理模式。
二
政府权责清单研究范围
政府权责清单包括政府权力事项和政府责任事项，坚持“有权必有责、有责要担当、失责必追究”的法治政府理念，根据法律规制对象的不同，本文研究范围主要包括权力清单、责任清单、追责情形三类。其中，权力清单为政府可做出的行政作为事项列表；责任清单为政府必须作为的义务事项列表；追责情形为政府若存在失职或渎职行为，依法律规定应对政府追责的事项列表。
“北大法宝”基于法律行政法规大数据，汇编了《疫情防控相关法律法规汇编（中央篇）》法律法规数据。本文在汇编中央法律法规数据基础上，从政府权责清单的角度，对疫情防控相关法律法规进行梳理，形成卫生健康领域疫情防控政府权责清单。同时从北京市政府及其职能部门的角度，对北京市疫情防控相关法规、规章、规范性文件进行系统梳理，形成北京市疫情防控政府权责清单。
三
卫生健康领域疫情防控政府权责清单
卫生健康领域疫情防控政府权责清单，所涉及的事项依据均来自于现行有效的法律、行政法规、部门规章和规范性文件，共涉及8部法律、4部行政法规、2部部门规章、13部规范性文件。
通过对以上所列法律、行政法规、部门规章、规范性文件的梳理，共整理来源于法律的权力事项84项、责任事项87项、追责情形49项；来源于行政法规的权力事项27项、责任事项28项、追责情形11项；来源于部门规章的权力事项3项、责任事项51项、追责情形10项；来源于规范性文件的责任事项共53项。从事项分布的法律效力层级来看，政府权力集中于法律、行政法规和部门规章层面，而规范性文件中主要对政府责任事项进行具体细化。对政府失职行为的追责依据主要来源于法律、行政法规和部门规章的明确规定。
通过数据统计分析发现，当前卫生健康领域，政府权责事项覆盖范围排在前三位的法律分别为《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国药品管理法》和《中华人民共和国疫苗管理法》，其中权力事项分别有24项、35项、17项；责任事项分别有48项、4项、9项；追责情形分别有25项、14项、10项。
在疫情相关规范性文件方面，呈现出更强的时效性、落实的针对性，还应及时关注国务院和卫健委等部门发布的最新文件。
卫生健康领域疫情防控相关权力事项共114项，我们从法律、行政法规、部门规章中主要提取了行政处罚、行政强制、行政许可等9+X类行政执法事项，其中行政处罚81项、行政检查13项、行政奖励2项、行政许可3项、行政给付4项、行政强制2项、行政征收1项、行政确认1项、其他行政权力6项，具体分布的法规范围如下：
卫生健康领域疫情防控相关责任事项共219项，其中《中华人民共和国传染病防治法》、突发公共卫生事件法规规章、政府规范性文件占比较大。在规范性文件中，政府责任事项集中于根据法律、行政法规、部门规章的内容规定细化各相关政府部门的具体规定，结合疫情发展态势给予适宜的文件指导。规范性文件中的责任事项在于细化和落实法律、行政法规规定的政府职责和义务，真正发挥政府在防范疫情过程中的领导和指挥作用，充分发挥应急事件中“政府主责”的作用，从而为政府采取相应的防范措施提供全方位的制度保障。
卫生健康领域疫情防控相关追责情形共70项，对政府追责主要集中在防范疫情措施不当、瞒报谎报疫情事项上，其中涉及“隐瞒、谎报、缓报”传染病疫情等公共卫生事件的追责情形最多，高达17项。政府追责不仅仅是对部门责任的追究，还包括对主管责任人采取措施不当所应作出的行政处分，充分体现了国家治理体系检验政府治理能力的决心和力度。
四
北京市疫情防控政府权责清单
北京市抗击疫情政府权责清单，所涉及的事项依据是北京市现行有效的地方性法规、市人民政府规章，以及疫情发生以来北京市人民政府及其办公厅、市人民政府有关部门发布的规范性文件，统计事项共涉及7部地方性法规、2部政府规章、33部与疫情防控相关的规范性文件。
通过对北京市地方性法规、政府规章及相关规范性文件的梳理，共整理来源于地方性法规的权力事项28项、责任事项132项、追责情形7项；来源于地方政府规章的责任事项7项、追责情形29项；来源于规范性文件的权力事项40项、责任事项184项。
本文将北京市规范性文件进一步分类，分为北京市委、市政府及其办公厅规范性文件，北京市新型冠状病毒肺炎疫情防控工作领导小组及其办公室规范性文件，北京市政府有关部门规范性文件三类。其中来源于北京市委、市政府及其办公厅规范性文件的权力事项20项、责任事项62项；来源于北京新型冠状病毒肺炎疫情防控工作领导小组办公室规范性文件的权力事项 3项、责任事项18项；来源于北京市政府有关部门规范性文件的权力事项17项、责任事项104项。
新冠肺炎疫情爆发后，2020年1月至2月间，北京市、区两级党委政府、市级政府部门共发布规范性文件263部，本文从中梳理了涉及权责事项的规范性文件共33部。按照中华人民共和国司法行政行业标准SF/T 0052-2019中的所属领域划分标准，前述权责事项主要涉及卫生健康、医疗保障、应急管理、财政、人力资源和社会保障、住房和城乡建设、市场监管等重点领域。下文分别从权力事项、责任事项、追责情形三个方面展开分析。
（一）权力事项
从北京市疫情防控政府权责清单的权力事项来看，总数为68项。本次疫情爆发后发布实施的法规和文件占比达到72%，体现出北京市坚持依法科学有序防控的决心和力度。具体分布如下：
本文从68项权力事项中主要提取了行政处罚、行政强制、行政许可等9+X类行政执法事项，其中行政给付21项、行政处罚19项、其他15项、行政奖励4项、行政许可3项、行政检查3项、行政强制措施2项、行政征收征用1项，具体分布如下：
由于我国对行政处罚、行政强制等损益行政执法行为有严格的效力层级要求，因此在中央层级的卫生健康领域疫情防控政府权责清单中规定的损益性行政行为更多，而北京市政府规范性文件中新设立了较多的行政给付等授益行政行为，起到统筹推进经济社会发展的作用。北京市政府及市财政局、市商务局、市人力资源和社会保障局等职能部门出台多项措施扶持中小微企业持续健康发展、保障就业困难群体就业等，如：为承租京内市属国有企业房产从事生产经营活动的中小微租户适度减免疫情期间的租金、鼓励经营性人力资源服务机构参与公共就业服务。
（二）责任事项
从北京市抗击疫情政府权责清单的责任事项来看，涉及地方性法规、地方政府规章、规范性文件的责任事项，总数为323项，其中政府规范性文件占比仍然最大，达到57%。具体分布如下：
通过数据统计分析发现，与北京市疫情防控关系最为密切的地方性法规为《北京市实施<中华人民共和国突发事件应对法>办法》，其中权力事项9项、责任事项101项、追责情形6项。
在责任事项中，存在三个比较突出的政策特点。
一是非常注重运用信息化手段，以大数据的综合运用科学处置突发公共事件。如：《北京市实施<中华人民共和国突发事件应对法>办法》第三十五条规定，市人民政府应当建立统一的突发事件信息系统，汇集、储存、分析、传输有关突发事件的信息，并逐步实现与国务院及其部门突发事件信息系统的互联互通。北京市人民政府办公厅关于进一步支持打好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控阻击战若干措施（京政办发〔2020〕5号）规定，深入实施北京大数据行动计划，鼓励政府数据和社会数据融合共享、互动互用，联合开展筛选排查、物资调配等智能应用研发。
二是政府规范性文件中的责任事项重点提升了疫情期间卫生健康、医疗保障等重点领域的服务效能。如：对新落地生产防控疫情所需物资的项目加快审批、设立进口防控物资快速通关专用窗口和绿色通道、支持防控疫情所需物资生产企业实施技术改造提质增效增加产能、强化临床资源对创新品种研发的支撑、加快创新药的临床应用与市场准入等举措。
三是政府规范性文件中条块结合，分别压实了不同层级政府和部门的主体责任。其中，北京市政府及其办公厅所发布的加强新型冠状病毒感染的肺炎预防控制工作相关规范性文件，重点对各区人民政府，市政府各委、办、局，各市属机构的责任规定。北京市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作领导小组办公室发布的相关通告，压实了属地政府和社区（村）在疫情防控工作中的主体责任。北京市政府有关部门的规范性文件，更多的是以多部门联合发文形式出现，有效的完善了疫情期间多部门的协同措施，明晰了各自所属部门的具体职责。
（三）追责情形
从北京市抗击疫情政府权责清单的追责情形来看，总数为36项，主要集中在《北京市实施<中华人民共和国突发事件应对法>办法》、《北京市行政问责办法》、《北京市政府信息公开规定》，规范性文件中没有具体规定。具体分布如下：
上述追责情形不仅是对政府部门责任的追究，还包括对主管责任人履职不力所作出的行政处分，其中《北京市政府信息公开规定》规定更为严格，严重的涉及刑事责任。
五
落实权责清单制度，服务防疫常态化管理
2015年3月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，提出要公布权力清单，积极推进责任清单落实。按照习近平总书记关于依法做好疫情防控工作一系列指示精神，结合北大法宝智慧执法团队在权责清单信息化建设方面的成果，建议从以下几个方面落实权责清单制度，发挥其在防疫常态化管理及法治政府示范创建工作中的积极作用：
（一）运用权责清单加强防疫常态化工作的统一领导
自6月11日以来，北京市发生新发地批发市场聚集性疫情，已波及市内多个区，并引发外省关联病例，防控形势十分严峻。与此同时，国际疫情防控形势也依旧严峻。“逆水行舟用力撑，一篙松劲退千寻”。建议通过权责清单总览各部门在防疫常态化工作中的权力事项、责任事项和追责情形，统一调配工作力量和社会资源，使各部门执法边界明晰、执法分工明确，合理部署安排各部门防疫常态化工作，以巩固来之不易的防控成果。
（二）运用权责清单维护社会面稳定和经济社会秩序
坚持依法控疫，需要充分认识行政执法在打赢疫情防控战中的基础性、保障性作用。运用政府权责清单开展行政执法工作，对维护社会面稳定和经济社会秩序具有重要作用。例如，为维护市场秩序，需要对利用疫情囤积居奇、哄抬物价等各类哄抬防疫用品和民生商品价格违法行为严厉查处。利用权责清单检索关键词“物价”，可以快速定位此类权力事项，并准确对应责任事项，查看是否存在追责情形；查处此类行为的责任依据、职权部门一目了然；避免遗漏相关的责任事项，如“加强生活必需品供应保障”。
（三）加强权责清单的数据化应用，保障政府科学履职防控疫情
习近平总书记在指导疫情防控工作时指出，“越是兵临城下，指挥越不能乱，调度越要统一。要让基层干部把更多精力投入到疫情防控第一线，而不是以形式主义、官僚主义的方式来给基层增加负担、消耗基层干部的抗疫精力”。利用权责清单的数据化应用，能够帮助减轻重复报送各类表格等典型形式主义、官僚主义现象。例如，将权责清单中责任事项和职权部门进一步数据化分析，针对同一责任事项由多个职权部门负责或多个职权部门在多项责任事项中均有职责的情形进行归纳整理，从而为多部门之间优化职权分工、简化执法程序提供便利。
（四）加强权责清单的信息化建设，智能辅助提升政府治理能力
围绕权责清单开展疫情防控工作，首先需要对各部门的权责清单进行梳理，其次权责清单还需根据法律法规和部门机构的变化进行更新，若采用人工梳理方式，无疑将耗费较大的人力和时间成本。结合北大法宝智慧执法团队研发的权责清单智能管理系统，加强权责清单信息化建设，可以实现法规依据版本自动更新、失效法规依据自动提醒、职权事项法规依据补充、职权事项智能核检补充、失效职权事项智能提醒等五大方面的功能。而疫情防控期间权责清单存在法规依据变化多和职权事项调整快等特点，这些功能在辅助疫情防控期间权责清单动态管理方面尤显重要，对智能辅助提升政府治理能力大有裨益。
（五）加强权责清单的信息化建设，助力防疫期间法治政府建设
2019年5月22日，中央全面依法治国委员会办公室《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》向社会发布。提出从2019年启动第一批法治政府建设示范地区评估认定开始，每两年开展一次，梯次推进，树立一批批新时代法治政府建设的新标杆，开创法治政府建设新局面。其中，落实权责清单制度并实行动态管理被列为法治政府建设示范的一项重要指标。
权责清单的动态管理一方面依靠信息化建设，另一方面也要重视数据的汇聚。6月11日以来的疫情防控工作中，大数据在验证流调信息和感染者行动轨迹过程中发挥了重要作用，疫情期间更加要重视数据在城市治理和法治政府建设中的作用。但发挥大数据功效的前提，往往存在数据汇聚共享这一难点。而数据汇聚共享之所以难，关键因素在于数据即是监管，在于政府各职权部门之间融合协作的内驱力不足。加强权责清单的信息化建设，恰好能够解决这方面的问题，将权责清单的信息化与防疫工作的数据化紧密绑定，促进一切业务数据化，一切数据业务化。通过数据辅助科学研判和决策，使疫情防控各项工作措施精准落实，持续推动首都法治政府建设进程和经济社会全面发展。
作者简介 | 高绍林，北京大学法律人工智能研究中心/实验室专家顾问；郭璐、陈庆伟、尹丹丹、吴有佳，北京北大英华科技有限公司产品中心智慧法治研究与应用部
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责任编辑 | 李泽鹏
审核人员 | 张文硕
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