【《美国总统制》：美国总统的权力远不如他的出镜率高】
今天为您讲的这本书叫《美国总统制》，它是牛津大学出版社通识读物中的一本，它的作者查尔斯·琼斯是美国著名政治学者对美国的政治制度有着精深的研究。
有人说，美国总统是地球上最有权势的人，因为他领导着世界上最强大的国家。这句话有几分道理，打开国际新闻，和美国总统有关的事，通常会占据最重要的位置。从已经卸任的克林顿，奥巴马到正当任的特朗普，他们的一举一动影响着全世界的走向。
然而实际情况是，美国总统并不能呼风唤雨，他要受国会制约，要承受舆论压力，还要面临错综复杂的政治形势和党派斗争。美国总统身边充斥着权谋和诡计，它必须运用高超的手腕去应付，稍有不慎就可能身败名裂。
围绕美国总统的种种想象和猜测，都让这个职位显得异常神秘，而《美国总统制》这本书正好有着破解神秘的作用。作者用清晰简洁的语言讲述了美国总统制的来龙去脉及其主要特点，需要提醒的是，在书中作者把总统制和美国联邦政府的行政分支几乎划了等号。
实际上，联邦政府的行政分支包括总统、副总统、总统下属办事机构，比如白宫办公厅，还有负责具体行政的财政部、国防部、教育部、国土安全部，还有中情局等等。可以说，读完这本书，你会对美国的行政权力怎么诞生？怎么运作？有一个比较准确的了解，不至于被各种阴谋论带歪了。
接下去我就为你讲解美国总统制，首先，我将介绍美国总统制的起源，他为什么会被设计出来，设计者的初心又是什么？随后，我会讲述，作为世界上最有权势的人，美国总统在制度上受到了哪些制约，最后我还会介绍美国总统掌握的最重要的两项权利。
下面开始讲美国总统制的起源，1783年9月，英美双方签订巴黎条约，英国承认美国是自由独立的国家，这标志着美国赢下独立战争正式获得了独立。不过，那可不是人们熟悉的美利坚合众国，那时候美国实行邦联制，它的最高权力机构叫邦联议会，相当于中央政府。
但这个中央政府没有征税权、争兵权、立法权，也无权发行货币，总之，一个中央政府应该有的权力，联邦议会，通通没有。这些权利哪去了呢？它们被分散到13个州，由各州自行掌握。
邦联制实行才几年，有识之士就意识到它难以为继，在内部每个州都设置关税是跨州贸易成本飙升，洲与洲之间经常爆发贸易纠纷，各州的法律大相径庭很难协调让人无所适从。尤为严重的是由于外交权在州政府手上，导致美国没有统一的对外政策，有的州偏向法国，有的偏向英国，不仅造成了混乱，还容易被对手各个击破，任由这种情况发展下去，新生的美国就很危险。
1787年5月，各州派出的55位代表齐聚费城商量办法，这次会议就是决定美国命运的制宪会议，参会代表有华盛顿、杰斐逊、麦迪逊、汉米尔顿等人都是开国元勋。这次会议最终确定了美国的国体，就是联邦制，并且建立了联邦政府。
参与制宪会议的代表们推举了当时美国能力、威望和道德品质当之无愧的第一人，华盛顿作为政府首脑，他们给华盛顿的新职务确定了个名称总统。
1789年4月，华盛顿毫无争议的当选美国第一任总统，美国总统制正式诞生，华盛顿组建的班底相当豪华，副总统是亚当斯，国务卿则由杰斐逊担任，他俩都是开国元勋，后来也都当选总统。在美国历史上对这三位总统的评价普遍很高，他们被当作美国总统的典范，可以说，美国总统制开了个好头。
当然制宪会议代表也不傻，他们明白华盛顿、杰斐逊再好，也有退休的一天，谁能保证它们的继任者同样靠谱呢？把希望寄托在个人品格上，显然靠不住，必须用制度去规范去制约。
具体来说，为了防止总统滥用权力，美国总统制的身上被加了三道锁，第一道锁叫选举团人制度。再说美国之前，我先说说英国的情况，他代表了选举制度的一个典型做法，英国的选举制度是哪个政党在议会选举中赢得多数席位就自动升级为执政党，党首成首相。
而美国不是这一套，之前会议代表设计出了一套十分复杂的方法，他们以各州为一个选举人团单位，每个州会有若干张选举人票，票数的分配依据是人口多的州选举人票多，反之则少。某个总统候选人如果在一个州获得半数以上选民的投票，就得到该州所有的选举人票，这就是赢家通吃原则，最后统计各候选人得到的选举人票，超过半数以上者获胜，这就是选举人团制度，它也是一种间接选举制度。
举个实际的例子，2016年特朗普和希拉里角逐总统宝座，争夺50个州总共538张选举人票，最终特朗普拿下306票当选美国第45任总统。有意思的是，随后的统计结果显示，按照选民投票，一张张来计算，希拉里比特朗普还要多，类似的情形曾经出现过好几次，2000年的两大总统候选人小布什跟戈尔，支持戈尔的选民比小布什多，但戈尔得到的选举人票少于小布什最终落败，此事后来闹得沸沸扬扬，直到最高法院判小布什获胜才算平息。
更多选民支持的候选人输掉了竞选，这听上去很不公平，当年的制宪会议为什么这么安排呢？原来代表们认为，如果谁受选民拥戴谁当总统，那么总统可能凭借强大的民意对国会和最高法院构成威胁，如此总统制将沦为独裁制，选举人团制度的好处在于法理上总统不是选民直接选的，而是选举人团选的，所以总统不能直接利用民意去达成自己的目的，这是对总统权力的一种制约。
当上美国总统后，立即会面对第二道锁，分权。美国的最高权力机构被一分为三，总统掌握行政权，国会掌握立法权，最高法院掌握司法权，这三个机构没有高低之分，它们相互之间的地位是平等的。
所以说，总统制并不是美国联邦政府的全部，他只是美国政府的行政分支，相应的国会是立法分支，最高法院是司法分支，三者相加才构成完整的联邦政府。所以在运行过程中总统要受到两个平行机构，也就是国会和最高法院的制约。
依据美国宪法联邦最高法院有权审查总统的行为是否违反宪法，并对其进行审判，这叫司法审查权，是对总统的重要制约。不过美国历史上还没发生过总统受审的事情，所以接下去，我把重点放在国会上讲讲国会对总统的制约。
美国国会分为参议院和众议院，其中参议员任期六年，实行交错选举，每两年有1/3的参议员重新选举，众议员的任期则为两年。美国总统的任期多久呢？四年。这就形成了错综复杂的局面，总统上任后两年，参议员将有1/3的席位面临改选，而众议员的全部席位都要改选，并且参众两院议员的选举和总统不同，来自选民直接选举，也没有任期限制，也就是说可以重复当选，这导致了一个重要的结果，不管是民主党还是共和党，既想赢得总统选举，又要在参众两院都占据优势，难度很大。
常见的情形是，如果总统是共和党的，那么在参众两院反对党、民主党至少能在其中一个里获得多数席位，有时候反对党甚至能同时控制参议院和众议院，美国历史上的几位著名总统都遇到过这种事儿。民主党的杜鲁门、克林顿当总统时国会被共和党控制，共和党的艾森豪威尔、尼克松则要跟民主党操控的国会打交道，为什么会出现这种情况呢？答案是选民有意为之。
国会选举和总统选举分裂，反对党控制国会将对总统权力产生很大制约，首当其冲的是人事权，总统是行政分支的领导，他上任后会对行政机关的负责人做出调整，其中比较重要的行政职务有国务卿、财政部长、国防部长、中情局局长等，这些任命要经过国会批准，国会一般不刁难，但也有例外。
克林顿连续提名过两名司法部长均遭国会否决，理由是这两人都雇佣过非法劳工，知法犯法没资格管司法。这只是小意思，更大的考验还在后面，国会掌握立法权所以总统想推行任何法案都必须获得国会批准，如果总统所在的政党也是国会多数党，法案的通过率就高一些。
1963年肯尼迪遇刺身亡，副总统林登·约翰逊继任总统，约翰逊是民主党人，而在参众两院民主党就占据多数席位，这让约翰逊能放开手脚大干一番。1964年约翰逊启动伟大社会计划，在他的推动下，国会一口气通过400多项立法，大幅度提高社会福利，向贫困和失业宣战，试图让全体美国人都过上好日子。
同一年众议院还以400比0票、参议院以81比2票的压倒性优势，授权约翰逊在越南战争中使用一切手段，此举导致美国全面介入越南战争。如果不是民主党控制了国会约翰逊的这些政策，很难推行得如此顺利，相比之下，同为民主党总统的克林顿和奥巴马就没那么好命了，他们都面临着共和党占据国会的局面。结果克林顿的全民医保制度和奥巴马的医改法案，都没能得到国会的支持。
到了2017年初奥巴马卸任，共和党的特朗普入主白宫，他发布行政命令，叫停医改法案，随后共和党主导的国会废除了这个法案。
除了立法权，国会还握着一个制约总统的利器预算权。按照美国法律，联邦政府每年要多少拨款，应提交国会讨论并批准，就是说行政分支的钱袋子捏也在国会手里，如果国会卡着预算，会让总统很难受。据统计，从1977年到1996年，因为国会不通过预算，导致行政分支停摆17次之多。
克林顿执政时期，国会要求行政分支削减开支，减少预算，克林顿不同意造成僵局。由于发不出工资，行政分支两次关门，从总统的白宫办公厅到国税局，联邦调查局这样的职能部门，数十万雇员被迫回家休息。连受政府拨款支持的公共机构，像公园、美术馆也未能幸免，2013年奥巴马执政时也遭遇过类似的关门危机。
如果说预算权是国会经常用的利器，那么还有个大杀器，他轻易不使用，可一旦出手，杀伤力就更猛，那就是弹劾权。美国宪法规定，当总统犯有叛国、受贿等重大罪行时，国会有权弹劾。具体操作是众议院2/3以上议员提出弹劾案交给参议院，如果2/3参议员投票赞同则弹劾案成立，总统将被免职。
历史上被弹劾的美国总统寥寥无几，所以弹劾权的作用不在于直接罢免，而是其威慑力，它能让总统知难而退。例如，在1973年时任美国总统尼克松深陷水门事件，他本打算负隅顽抗，但有确切消息称，国会将启动弹劾程序，而且通过的概率很大，这意味着他很可能成为美国历史上第一个因弹劾而下台的总统，最终，尼克松主动辞职，保住了最后的一丝颜面。
下面来说一下第三道锁，及只能连任一次。刚建国的时候，宪法只载明了一届总统的任期是四年，至于能连任几次没有规定。好在总统华盛顿连任一届后宣布退休，这就形成了不成文规定，之后的总统也都只连任一届，这个传统到罗斯福当政时才打破。
从1933年到1945年，罗斯福连任四届总统，这主要是因为罗斯福任内做了两件大事件，克服大萧条和赢得二战胜利。然而，这仅仅是特例，罗斯福逝世后，国会通过宪法修正案明确规定一个人当选总统的次数不得超过两次，这就彻底堵死了，出现终身总统的可能。
讲到现在都是制约其实只要遵循法律，美国总统的权利还是很广泛的，特别是涉及外交跟国内安全这两大领域，美国总统就拥有比较大的自由裁量权。
先说外交，外交隶属于行政权，因此在外交事务上，总统起着主导作用，必要时总统可绕过国会直接推行外交政策。例如尼克松治理于缓和中美关系，多次派代表与中国举行秘密谈判，尼克松本人更于1972年访华，这些举措都是行政分支自主进行的。
此外，总统还能以三军总司令的身份命令美军采取行动。1999年3月，以美国为首的北约对南联盟发动空袭，空袭令是克林顿直接下达的未经国会授权。2001年小布什政府发动阿富汗战争，2003年入侵伊拉克这两次倒是获得了国会授权，但对于战争的规模投入及持续时间都没有做出限制，这等于是把对外战争的主导权完全交给了总统。
其实这个并不新鲜，早在1846年，总统波尔克发动美墨战争，从墨西哥夺取了德克萨斯州，事成之后美国国会才追认此举合法。1950年杜鲁门总统同样在未经国会授权的情况下，大规模介入朝鲜战争，由此可见把对外战争的权力交给总统，可以算是美国的政治传统。
另一个能让总统运用权力的地方是国内安全，在这方面总统的权利本来是有限的，因为美国宪法和宪法修正案的主要宗旨就是防止行政权被滥用，按照法律行政分支不能随意逮捕公民，监控犯罪嫌疑人，就算是中情局这样的机构，也必须得到司法许可，侵犯公民的财产和隐私则被严格禁止。
转折发生在2001年，那年发生了911事件，恐怖分子的预谋和组织能力震惊了全美国，一个月内在小布什的推动下国会通过爱国者法案，该法案授予行政分支前所未有的权利，包括对于有嫌疑的个人和机构安全部门有权监控其信息和行踪，查看其各种记录，财政部将加强金融领域监管，限制嫌疑人的金融活动等等。
爱国者法案颁布后，美国国内的恐怖活动得到了有效控制，民众的恐慌情绪得到缓解，社会秩序慢慢恢复，但同时舆论开始担忧，赋予行政分支那么多权力会增加权力滥用的风险，公民的个人隐私和财产将很难得到保障。从2013年爆出的斯诺登事件来看，这种担忧是有道理的，进一步说爱国者法案也挑战了分权则，因为现在的总统拥有一些国会难以制约的权利，这在无形中使总统凌驾于国会之上，所以未来美国人总统制会不会出现变革，将有哪些变革值得关注。
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