房地产发展受限后，中国城市开始新一轮的撤县设区…|大西安|房地产|撤县|西咸新区|长春

2020的上半年，在一个隐秘的领域，一场新的城市战争在悄悄打响。

长春、成都、烟台和河北邢台，这4个城市在最近通过撤县立区、代管等方式实现了行政区划上的扩容。此外，2020上半年还有芜湖、重庆、赣州、黄南州等城市，也在上半年宣布行政区划调整。

各个城市，正在争先恐后地通过合并或吞并其他行政区域，以增加城市规模。中国已经迎来新一轮的城市扩容潮。

对于城市扩容潮，有人觉得房地产又要迎来新一轮行情了。其实，在房住不炒的严格调控基调下，城市扩容在房地产以外的意义更加重要。

扩容，已然成为城市战争间，最直接有效的“武器”。这一次的扩容，也不再是单纯摊大饼，而是搞出了新意思——城市的再工业化。

随着房地产市场发展被严格调控，各个城市前期去产业化导致的产业空心，已经尖锐凸显。加上城市之间竞争激烈等多方面因素的交叉，大批城市集体走上了扩容道路。

城市扩容潮，比我们看到的要轰烈许多。

6月19日，国务院同意撤销成都市新津县，设立新津区。成都通过“撤县立市”扩大了自己的城区版图；同一天，国务院同意将原由四平市代管的县级公主岭市改由长春市代管，长春市成为人口850万的特大城市。

山东烟台市扩容动作更大。国务院同意撤销蓬莱市、长岛县，原蓬莱市、长岛县的行政区域变成了烟台市蓬莱区，而烟台这个“老三”也因为人口达到300万以上，有了修地铁的资格。

除了二线城市，三四线城市在扩容潮中也不甘落于人后。

河北省邢台市被同意撤销邢台县、任县、南和县，设立任泽区、南和区，并将邢台县区域分别划给襄都区和信都区。一口气撤了3个县、新设立2个区、更名并更改管辖范围2个区，调整力度之大，让许多城市十分羡慕。

值得注意的是，上面四个城市的扩容，都是在6月19日到6月23日，短短5天时间里相继公告的。

除了这4个城市，更多城市此前已做出扩容调整：

2020年5月，重庆主城都市区从9个区扩容到21个区； 2020年4月底，深圳发改会明确深圳都市圈规划将邀请东莞、惠州、河源、汕尾四市共同参与；广州都市圈除了广佛肇同城化，还扩大到清远、韶关、云浮等城市； 2019年，济南合并了莱芜市，“中国青岛，山东济南”的局面开始改变，进入“双雄”争霸时代； 2017年，西安正式代管西咸新区。借此，西安GDP达到9000亿量级，距离万亿级一步之遥； 2016年，成都代管了原属资阳市代管的县级市简阳，向着重庆的方向加快东拓步伐，成渝都市圈越来越紧密； ......

通过撤县（市）立区来进行城市扩容的趋势风靡全国。

根据民政部数据，从2009年底到2020年6月，全国市辖区数量从855个增加到965个，县的数量从1464个减少至1324个。

也就是说，十年时间，全国撤销了约140个县，增加了约110个市辖区。这些被撤销的县都像新津县一样，成为了某个大城市的行政区。

2015年以来的撤县立区调整。图自丁祖昱评楼市

这种撤县立区的现象，在一线城市和新一线城市中特别明显。北京、上海、广州、深圳、武汉、天津、南京、东莞、佛山9城已进入“无县时代”。

撤县立区的城市扩容还将陆续有来，郑州、福建三明、太原等地均已将撤县设区、撤县立市工作提上日程。

从这种轰轰烈烈的城市扩容潮中，不难发现城市竞争已经进入新的格局。

原来单枪匹马单打独斗的城市，开始抱团取暖，进入强者恒强的都市圈竞争时代。不想输，必须和周边县市组团参战。于是一个个都市圈成为经济话题的主角。

扩容对于大城市来说，是盘“好生意”。

今年6月19日，吉林省公布，将原由四平市代管的县级公主岭市改由长春市代管。此次区划变更后，长春市将辖7区1县，代管3个县级市。

有什么意义？

第一，面积直接增加4000km，跃居全国省城第三；

第二，人口达到850万，在东北仅次于哈尔滨；

第三，GDP直线突破6300亿，仅次于大连。

可以说，扩容完成之后，长春在东北就相当于坐上了第二把交椅。

不过，这一次长春的野心不只是简单的数字游戏，更关键的目的，直指东北重要的产业——汽车制造。

对于吉林来说，汽车产业是最重要的主导产业，行政区划调整后，背靠长春的公主岭成了新的汽车零件配套产业基地。

想一想，长春一朝扩容，收获一个重要的汽车基地，这笔买卖不要更划算。

这些例证，都说明城市扩容，不仅会“白捡”大量人口，进而收获新增劳动力，还能让GDP暴增，也能在土地上获得更多腾挪空间。更重要的是，现在的扩容，往往剑指产业链的整合和发展。

尽管很多人会把城市扩容简单地理解成城市增加了更多可以卖的土地。但在所有的竞争领域中，产业上的优势，才能最终决定一座城市的经济实力和地位。

长春代管公主岭，就是基于这一思路。

长春作为吉林的省会城市，拥有吉林省内最好的就业、养老、教育、医疗等基础设施，代管公主岭之后，公主岭市户籍人口，在社会福利保障上将与长春实行同城管理，享受同等政策待遇。这会给长春的财政带来更大的压力。

但政府着眼的不在这些短期问题上。

长春作为老牌的汽车生产基地，是振兴东北的重要“根据地”。但长春汽车产业中，历来有“重整车、轻配件”的倾向，零部件工业比整车更落后的局面，这已成为长春汽车工业发展的软肋。

今年2月中下旬，由于零部件供应不足，一汽集团旗下一汽解放、一汽轿车、一汽-大众多家公司被迫停产。因为尽管整车在东北，但是一汽集团有60多家零部件供应商位于湖北。

疫情期间停工停产，这些零部件全部被困在了湖北省内。

3月，全国各地开始复工复产，一汽立即开始从湖北运零件。3月9日交通运输部的一则视频显示，一列载有9200个汽车座椅座框骨架、9520个背框骨架的货运火车从武汉吴家山站驶往长春，连夜输送到一汽轿车股份公司。

长春的汽车工业显而易见受到了产业配套不完善的掣肘。而此前，长春想要形成一个庞大而又完整的产业链并不容易。

作为一个老牌工业城市，长春可拓展的城市空间已经不多，老城区的南向显然是长春发展的一个重要方位。此前，连长春市政府也已经搬到了南部新城。

随着向南发展的深入，长春市管辖区域的可开发土地将会变得越来越少，再向南发展则会进入四平市管辖的区域。

代管前，行政壁垒阻碍长春发展。图自地球知识局

此前，四平的公主岭市也向长春西南开发，建设经济开发区，承接了长春市的上百家汽车零部件企业，而长春的“一汽”集团也在大岭镇建设汽车物流园区，作为长春汽车物流基地。

长春市的汽车产业链，越来越依赖于公主岭市的物流、零部件配套等企业。

产业没有界线，但行政空间的界线，在限制产业的高效运转。不属于同一行政区划、中心城市与周边城镇行政级别的不对等，缺乏统一的上级单位协调等行政壁垒问题，极大限制着长春汽车产业空间扩展和产业配套承接。

长春代管公主岭市后，长春汽车产业链可以无障碍地向公主岭市转移扩散，形成一个更完整、协调更高效的产业集群，对于长春的整车制造、公主岭的汽车零件产业、物流产业都是双赢的。

完整的配套产业，是工业升级的不二法门。长春扩容，无疑会让吉林在世界级汽车产业链上有更多的优势。

每一次城市扩张，都有一条清晰的脉络。

这一次的脉络，是再工业化。

2008年，金融危机袭击全球之际，让世界各国体会到经济虚拟化和产业空心化带来的空前危机。

所谓“产业空心化”主要是指“以制造业为中心的第二产业”在国民经济中占比偏低。一般认为，当第三产业占比超过60%的时候，就存在产业空心化的可能。

曾经的“去工业化”给美国留下“铁锈带”

而从全世界发展历史来看，产业空心化的同时，往往伴随着房地产的快速发展。

1983—1986年，美国住房投资年均增长率达到17%，远远高于同期非住房投资年均3.95%的增长率，房地产业的迅速发展特别是房价的节节攀升促进了市场投资的热情和房地产供给的迅速增加。到1989年底，商业银行的房地产贷款占贷款总额的比例已经接近40%。

与此同时，美国服务业就业占劳动力总数的比例从1958年的47.7%上升到1992年的61.4%，而制造业的相应比例从25.0%下降到15.2%。由此，美国中北部的“铁锈地带”也随之产生。

此后，全球各国掀起了“再工业化”的浪潮。

2009年，美国发布了“美国制造业复兴”等多个法案支持制造业发展；

2013年，德国提出“工业4.0”计划；

法国则提出“新工业34项计划”......

在国内同样面临着产业空心化的危险。

在2013年，第三产业占GDP比重便超过第二产业，服务业逐渐成为各城市发展重心。

与此同时，全国的房地产开发投资节节攀升。1987年至2018年，全国房地产开发投资累计完成99万亿元，年均增长24.8%。在一些城市，逐渐出现了工业为房地产让路的情况。

西安就是一个典型案例。

2008年，西安GDP中第二产业占比尚且为45.1%，到2018年时，第二产业在GDP占比仅有35%。

这种“未老先衰”型的产业结构，只能让城市行而不远。

近两年开始，房地产调控越加严厉。早在2018年，财政部国库司巡视员娄洪表示，房地产调控政策效应逐步显现，将对下半年财政收入增长带来影响。

就房地产财政贡献与地方财政收入增长关系而言，无论是土地增值税、销售不动产营业税、企业所得税等税种，都是一次性税源。换言之，当无地可卖或卖不出去、无房可售或售不动时，必然城门失火殃及池鱼，拖累地方财政收入增长。

这让不少城市明白，城市发展，或者直白地说，政府财政收入，需要找到新的支撑点。

要从将目光从房地产身上移走，寻找新的支柱产业，制造业便是不二选择。且不说制造业在左右产业链上对于全球经济举足轻重的影响，制造业对于国家的投资回报率是最高的，达到289%，且能够拉动就业，推动创新。

这些城市，必须作出选择。

一直以来，带动西安经济发展的主要是第三产业。西安2019年的数据显示，三次产业构成为3.0∶34.0∶63.0。第二产业占比低于35%，基本可以认定为“产业空心化”。

与北上广深等城市第三产业比重高的原因不同，这些城市是经过了工业化之后的良性发展，而西安显然不是。

制约西安经济规模的一大短板是工业不强，大型企业稀缺。这使得西安经济一直处于全国20-25名之间。在GDP排行榜上，排在西安前面的泉州、东莞和南通几座城市虽为地级市，但制造业都特别发达。

西安统计局的一篇文章曾提到：“截至目前，全市仅8家企业产值过百亿，数量严重不足。从体量上看，8家企业合计产值近2000亿元，赶不上郑州富士康一家企业年产值”。

历史文化气息厚重的西安，三条中轴线，文化占据了两条。

作为一个十三朝古都，厚重的历史限制了西安发展的脚步。西安虽然是西北5省的区域中心城市，但是西安的经济发展一直受到地域面积和人口总量的限制。

西安意识到自己过早“去工业化”造成的短板后。近几年来，积极地发展工业，不仅引进三星、华为、中兴、比亚迪。2017年，西安全权托管西咸新区，这让西安有了发展工业的空间。

西咸新区原本是西安咸阳共同建设管理，2017年，西咸新区由西安全权代管。从那以后，咸阳市15个乡镇街道、644.56平方公里的土地、67万人口，都归入西安的版图。同年，西安的《大西安(西安市—西咸新区)国民经济和社会发展规划(2017—2021)》，西咸新区被纳入了西安的统一规划中。全权托管的西咸新区，给了西安产业腾挪升级的空间。

在《大西安》的规划中，西安老城区由于历史原因，只能作为历史传承中心，而西咸新区则成为大西安示范创新中心。

西咸新区被定位为大西安新中心，产业聚集的效应开始显现，形成了国际飞机维修制造基地、文化旅游、医疗健康、装备制造等产业板块。三一重工、海航集团、深圳宝能、绿地集团等大企业的合作项目纷纷落在这里，新兴的、高端的现代都市工业得到发展，西安因此进一步提出打造“硬科技之都”。

有了西咸新区的助力，“大西安”的规划得以一步步实现。2019年西安的GDP首次突破超过9000亿，接近万亿。

目前，全国正有越来越多的城市瞄准了这一发展路径。

近几年轰轰烈烈的城市扩容潮，通过合并兼并的“撤县设区”和“撤县设市”等方式，解决了大城市再工业化、或者说产业重新布局中的土地空间、劳动力、固定成本等难题。

长春扩容的同一天，四川省政府网站公布消息，撤销新津县，设立成都市新津区，以原新津县的行政区域为成都市新津区的行政区域。

成都挑中新津也不是蒙着眼选择的。新津的经济实力非常强，不仅是四川省百强县，哪怕在全国百强县，也有一席之地，具备实打实的硬实力。2019年，新津人均GDP高达11.7万，对比一下，北方第三城的青岛也不到10万，由此可见新津的整体实力非常强。新津有名的是饲料产业，包括著名的新希望集团，新筑股份，都是本地的实力企业。