国是访问 李晓江:农民为什么不爱去大城市了?

2020-07-10 17:38:09 国是直通车

近年来,越来越多农民工不爱去大城市了,中国城镇化的内涵应该深入观察、详细解读。县和县级市,是我国城镇化“半壁江山”。

县域对城镇化进程乃至整个中国经济意味着什么?未来五年,中国城镇化如何才能走得更稳?

中国城市规划设计研究院原院长李晓江近日接受中新社“国是直通车”专访时表示,县域城镇化进程是一种长期趋势,背后反映出中国城镇化的整个运行逻辑。

以下是专访实录:

农民为什么选择县城和就地就近城镇化?

国是直通车:您提到近年来农民工向一线大城市的远距离流动逐渐减少,更倾向于到省内大城市或县级单元聚集,这是近年来中国经济下行压力加大背景下的一种短期现象还是中长期规律?

李晓江:这并不是短期现象。中国人口城镇化的进程一直是多元、多向流动的。近年来,跨省流动的农民工从最高时的8600万,下降到了7400万。省内流动比例持续提高,同时,约50%左右是在县级单元内流动。过去十多年,全国新增城镇人口的50%以上并不在大中城市,而是在县级单元。另外,农民工的增速在明显放缓。过去中国每年有1000万左右农村富余劳动力进入城市,现在每年新增农民工只有200万左右。

我们发现,农民工流动方向的选择和年龄有密切关系。比如二十多岁的时候可能希望到沿海大城市去闯荡,三四十岁的时候转向中小城市就业或者创业,然后五六十岁的时候返乡养老。所以中国农村人口的城镇化进程不是一蹴而就,更不是一次性进城定居的,而是多次选择、多向流动的过程。

这是理性选择的结果。从需求来讲,农民工流动有几个基本的需求。

一是就业和增加收入。

二是获取公共服务,这一点近年来正变得越来越重要。很多农民涌入县城不仅是为了增加收入,有相当一部分是为了让孩子上好学校,接受更好的教育和家长陪读,这是县城人口集聚很重要的原因之一。我们经常说中国的县城是“书包上的县城”。

三是为了家庭的发展,包括结婚、安家、养老等。另外,近年来大城市的生产生活成本日益升高,留下来的“门槛”也越来越高,劳动密集型产业转移,因此它对农民工的吸引力在下降。综合这两方面因素,农民工向县级单元聚集也就在情理之中。在人口密度较高、交通条件较好的农业地区,我们发现“城乡双栖”“城乡通勤”“工农兼业”的现象十分普遍。通过这些灵活的方式,农村家庭既可享受城市里的就业和服务,又可照顾家庭,保持较低的生活成本。

这个变化背后是中国城镇化逻辑的转变。中国城镇化“上半场”的逻辑是“产业—人—城镇”,即产业发展吸引大批人口涌入,人的集聚推动城市繁荣。那时人的选择也很简单,哪里有就业机会、收入高就到哪里去。但现在城镇化进入了“下半场”,发展逻辑变成了“城镇—人—产业”,即优质的城镇生活和公共服务吸引人口流入,进而促进产业发展。换句话说,就是过去人们优先选择在哪里工作,现在优先选择在哪个城市生活。然后再在那个城市里选择就业。这是个全球性的现象,中国当下所发生的变化和全球是相符的。

所以说,农民工倾向于到县和县级市聚集是一种规律和长期趋势,背后反映的是中国人均收入进入到中高收入水平后,人们的价值选择和生活方式都发生了巨变,人群之间的收入水平发生了分化。农村转移人群不仅要追求较高的收入,还希望获得更好并可承受的生活质量和公共服务。今后,县域城镇化还会持续,并将伴随中国整个现代化进程。

防止二三线城市加速萎缩

国是直通车:如果农民工持续涌入县级单元,大学毕业生等受过良好教育的人日益向一线聚集,那么今后中国城镇体系格局是否将加速分化,一些二三线城市萎缩会不会成为常态?

李晓江:这种分化其实已经开始了。我们研究发现,地级市,特别是中西部的地级市近年来发展很不理想。地级市的资源其实比县和县级市要丰富得多,但人口却增长缓慢,对产业的集聚和吸引能力也不强。原因在哪?在调研中不少农民的回答很有意思,他们说地级市有的,县里也有;县里没有的,地级市往往也没有。这意味着很多地级市在公共服务水平上和县没有拉开太大差距,但生活成本却比县级市高,这样一来地级市的吸引力和竞争力就被削弱了。实际上,现在除了沿海地区的地级市还不错以外,中西部和北方很多地级市发展状况都不理想。特别是北方地区中等城市的人口衰退更明显。

国是直通车:对这种分化态势,您认为应该采取哪些措施应对?

李晓江:这种分化可能带有某种必然性,和地级市的发展理念、资源配置、同质化发展路径选择有关,导致中国当前城乡发展的空间供给和需求失衡。要解决分化问题,最重要的还是有效推进大中小城市的协调发展,缩小差距,让大中城市和县城在国家现代化进程中发挥不同的、互补的作用,让不同收入人群有更多的选择,促进人口和要素多元多向的流动。

我认为未来中国地级市发展的出路不是靠产业,而是靠公共服务,在县级单元和省会之间发挥独特作用。公共资源永远是有限的,今后公共服务供给一定是金字塔结构,占据“塔尖”的北京、上海等中心城市能提供最高端的服务,其次是省会城市,下面是地级市,然后是县,这样公共服务体系才是完整、有效率的。同时,中等城市通过良好的公共服务、生活品质和人口聚集进而吸引产业发展。

城镇化、现代化,关键在县域

国是直通车:县级单元作为中国城镇化的“半壁江山”,这对城镇化会带来哪些影响?

李晓江:中国县级单元总人口有8亿多,所以县域城镇化是关系中国绝大多数人口实现美好生活愿望和国家现代化的一件大事。中国是一个具有长久农耕文明传统和地域文化的国家。中国未来的城镇化不会是北美、日本高度集聚的模式,应该是欧洲模式,长期拥有繁荣美丽的乡村和小城镇。

县级单元城镇化应该分类施策。可以分成以下几类,一是大城市周边的县和县级市,它们本身已经融入了大城市经济圈,承接了大城市的辐射和转移,分享着大城市发展的红利,走上了一条和大城市良性互动的发展道路。二是高人口密度的平原和山区丘陵地区,这些地方劳动力非常丰富,但人均资源水平很低。这类县的发展不能光靠农业,一定要利用丰富的劳动力和市场资源发展工业,提高公共服务水平。三是低人口密度的农业地区,这些地方发展要做好三件事,一是要引导人口有序输出和适度集聚,降低自然环境负荷;二是要发展公共服务,满足民众的基本需要;三是要走特色化的农业、副业、旅游休闲业的绿色发展道路。

国是直通车:您刚才讲到中国城镇化从“上半场”进入了“下半场”,发展逻辑变了,那么“十四五”期间城镇化策略是不是也应当相应作出调整?怎么引导县级单元和大城市协调发展,避免二者割裂开来?

李晓江:中国城镇化进程一定是大城市和县域的双轮驱动。重视县域城镇化,缩小大中小城市之间的层级差距,我认为是推动协同发展,促进人口和要素合理流动的一个最重要的战略。如果大城市发展得越好,县级单元越落后,要素流动就越困难;反过来,发展水平越接近,要素流动性就越强。

今后中国推进城镇化应当注意以下几个方面。第一,应保持县(市)作为行政单元的稳定性,严格控制撤县设市、改区,保持区域型行政体制。市或区的行政体制往往使政府的发展注意力集中在城里,忽视农业地区发展。同时尽量减少行政层级,加快推进省直管县的体制改革,尽快实现财政和建设用地指标省直管县。县是中国历史上最稳定、职能最完整的一级行政单元,具有重要的社会、文化和治理意义。推进省直管县,有助于防止中央或省级政府的相关政策或资金在中途“梗阻”,使重要政策能够直接贯彻落实到基层。

第二,大力加快弥补县域教育、医疗公共服务和社会保障的短板。至2016年,中国68%的中学教育和72%的小学教育在县和县级市完成。

县级单元的教育水平决定了中国人力资本的水平,直接影响到现代化进程。提高教育水平,彻底消除“大班额”,普及12年义务/强制教育,从而全面提高人口素质,提升人力资本竞争力,既是国家现代化的需要,也是发展县域经济、实现乡村振兴的重要保障。最近国家发改委已经发布了文件,提出要围绕环境卫生设施、公共服务设施、市政公用设施等几个方面加快推进县城城镇化补短板强弱项,这个措施十分及时,应该加强并长期坚持。

第三,探索三大产业融合的经济发展模式。我认为,县域最大的优势就是可以利用丰富的人口和劳动力资源,通过城乡融合,把三大产业有机融合在一个地域范围内。地处高人口密度的平原丘陵地区,实力比较强的县,可以把一些大城市因发展空间、生产成本等因素限制没办法做的产业和项目吸引过来并发展壮大,提升自身经济竞争力;处于人口低密度的农业地区,应该结合自身实际,大力发展绿色经济,实现生态保护和经济社会可持续发展。

来自:国是直通车

作者:李晓喻

编辑:陈昊星

责编:魏晞

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