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江小涓（全国人大常委、中国行政管理学会会长、中国社科院大学教授、博导）
60s要点速读：
1、不管从政府角度、还是从学术角度，对数字平台自治都关注的非常不够。数字平台一定要自治，这是一定要坚定的必要性，平台之外的监管者没有办法应对平台的治理。
2、数字技术不仅是说政府有了一个更精准更高效的监管手段，它远远超出了这个范围。它给政府带来的监管、政府和市场边界确立带来了挑战。
3、电子商务平台，有二选一的问题。有人说不应该二选一。线下还有独家代理呢，如果授权给你独家代理，别人是不能卖的。为什么线上不允许？
正文：
数字经济蓬勃发展，平台是中间最有代表性的产业组织形态和最重要的增长点。我今天把平台治理做一个简单的分享。
01、数字治理的三层含义
数字治理的第一个含义就是用数字技术来治理，我们可以赋能政府监管部门，让政府自己用数字技术加强监管能力。例如，相关监管人员手持一个终端设备到现场监管，给监管对象的房子里安装物联网。但是我后面会稍微展开一下，实际上，数字技术是使整个政府的市场边界发生非常大的变化。第二个含义是对数字技术的治理。第三个含义是数字社会的治理，这比我们以前讲的政府管理、社会管理、公共服务大得多。现在社会是一个新的数字秩序，怎么对它监管涉及理念的改变。
首位女性诺贝尔经济学奖得主埃莉诺·奥斯特罗姆是唯一一位做公管的学者，政治学出身的学者。她得诺贝尔奖最重要的贡献就是多中心的概念，说现代社会治理不要像经济学家讲的那样，要么市场、要么政府。其实在一个很好的制度设计下，公民、社会组织、市场、企业都可以参与治理，而且我们原来讲的所谓外部性需要政府伸手的地方，其实可以通过一种制度设计，通过社会的公共治理来完成。在上世纪90年代，她的研究是最出名的。
实际上，在数字时代多中心的问题可以极大的扩展。我直接就扩展到了改变政府和市场的边界问题。在奥斯特罗姆时代，她讲的公共治理通过制度设计来解决一些问题，这些问题是非常具体的，比如排放问题是一个很局部的环境问题。公共池子大一点，就没有办法来计算各方在这个行动中的得与失。而现在环境问题中的排放，减排贡献都是可以计量的，都有足迹可以循环。
政府要调控，政府有宏观数据，知道面上的情况，但企业不知道，行业不知道，企业和行业就像是盲目地在做决策。其实现在政府的数据是层层报上来的。企业也知道很多的宏观数据，而且头部企业是一手从现场抓回来的。头部企业知道的数据，行业组织知道的数据一点不比政府知道的差。因此，政府原来的信息优势，还有解决外部性的优势是一个值得讨论的问题。数字技术不仅是说政府有了一个更精准更高效的监管手段，它远远超出了这个范围。它给政府带来的监管，政府和市场边界确立带来了挑战。我们要想一想合理性重新调整之后，市场和政府的边界是什么样的结构。
举个例子，2021年6月，中国经济非常不好，政府特别希望投资能上去。政府知道了投资完成了多少项目，大概在什么样的进度上走。但是那个数据，越是政府关注，越是政府着急知道，用的时候越要小心一点。三大平台上连着中国85%以上的大型工程机械，所有基础设施一定要用这些机械，头部企业不仅能天天能看到这些挖掘机指数，还可以知道每一台设备，在什么点上干什么。比如，挖掘机70%以上开工的项目不错，30%项目开工肯定投资不行。
02、对数字技术的治理
对数字技术的治理主要是数据问题、垄断问题和价值观的问题。这几个问题都是对数字技术本身的治理。社交平台上肯定有很多的虚假信息，这是我们不能容忍的。欧洲2018年开始实施《通用数据保护条例》，旨在加强个人对网络隐私的控制。即使在这样的情况下，国外的个人数据仍在持续地增长，这是监管和被监管者的博弈。
平台大而且做恶，因为有市场垄断力而损害消费者利益，或者损害同业竞争，才属于垄断行为。现在很多大的平台肯定没有损害消费者利益，平台免费给消费者提供服务，而且只是在消费者同意的情况下换取了你的数据。我们现在判定的垄断都是经营者合并、消灭同行的概念。但是平台垄断中有自我优待的新问题。平台给自己的关联企业导流，让他卖东西。对于垄断问题，起码对国内来讲，还没有那么幼稚地说，由于平台太大了，所以我要打击你。可能有担心，但是真正处罚的时候还是挺用心做这件事的。
03、数字社会的治理
我们把它和农业社会、工业社会、信息社会、数字社会，称为大的社会形态，其中，数字社会是一种新的社会形态。数字社会对治理的要求远远超出网格化管理。在数字加入之后，比如自发秩序，就是信用的积累，我们对信用的爱好才能市场上行得通。以前，骗子走遍全中国，这是非常常见的。但是现在有互联网平台以后，如果一个骑手严重违反了某个平台上的规定，比如和用户勾结，欺骗平台，被平台发现了，那么他将永远不能在中国任何一个平台上当骑手。这对整个社会秩序的影响是非常重大的改变。
其实算法决定了任何一个主体、个体，或者是市场主体，在整个社会中的可知、可得和可配，你能知道什么，你能得到什么，你能做什么，算法都可以准确的定位。2018年我们引进了一款国外的软件，专门给HR用的。有一次，一个女大学生去求职，软件会提示说她要生孩子了，因为她在网上不断地查什么奶粉宝宝吃了好，她肯定是一个孕妇或者在备孕。HR可以不告诉她没得到这份工作的真实原因，但是你可以把她排除在求职市场之外。
我们讲的是平台经济，只是讲的数字秩序。但是平台一定会超出经济范围内在做事情。所以政府对它关注的力度，还要从这个角度去多想一想，不是它大了别人就进不来了，其实还远远超出了这种担忧之外。
从监管角度看平台就比较简单了，我总结了一下。去年我专门做了一段时间的平台研究，也是和监管政策匹配起来做的。平台监管肯定是平台经济监管的重点和难点，一个是大而管不了。现在很多平台，现在肯定是想让它一边运营一边治理。二是快而跟不上，政府的监管完全失效，在这样的速度之下。三是深而穿不透，这个平台在干什么，谁和谁关联。政府有那么多的事，看哪个企业在哪个领域中，还要到天眼查里慢慢想。四是新而看不懂，B站、抖音、快手、小红书，商业模式不太相通，所以政府监管起来更困难。
先说说量有多大，一个外卖的平台大概每个月新上线的企业加起来100万户，有的时候超过千万户。以前每一个餐饮企业新上线，起码要线下审核，卫生条件怎么样，证件是否齐全，员工是不是都查过体。现在在这样的量之下，原来的政府监管部门首先在量上根本就应对不了这样的更新迭代的海量的监管对象的变化。所以监管方式转到线上，你自己上传一个证明就可以了，很难监管。
品牌上新迅速，我上大学的时候中国有八万多个新产品出来，监管部门很忙，天天要检验它合不合格。现在几大平台一天上新3000万件，政府怎么去一件一件检验新产品？百万级的市场主体，千万级商品和服务，监管部门真的管不过来。
内容类产品是意识形态的问题，得管。我记得原来电影局的一个领导跟我讲，我一年看800个电影，眼睛都快看瞎了。现在B站一年上传600万个视频，所以老革命碰到了新问题。而且不是量的变化，是整个性质变了。这种事实的改变和原来的市场完全不一样了，所以监管变得非常困难。
面对这样的格局，数字平台怎么治理呢？数字平台一定要自治，这是一定要坚定的必要性。平台之外的监管者没有办法应对平台的治理。
关于平台监管的第一部法规是2009年才出现的。平台几乎在缺少监管的情况下走了十多年，消费者怎么敢买什么东西？最后只有平台自治这条路。规模巨大，海量高频交易。政府的能力远远不足，但是要处理的纠纷和问题非常巨大，天天都有。而且一旦处置迟缓的话对平台的影响非常大。迟缓一天，平台的客户就往下掉，三天之后大家都不敢上去了。长期存在着平台秩序不可信的问题，平台就得关门。所以，平台要发展，必须承担起协调和监管的职能。他的治理重点就是平台生存所需要的，消费者权益保护、知识产权保护，消费纠纷处理、交易信用维护和价值观。很多平台价值观的审查人员都是几万人，99%的视频都是靠人工智能看，有没有爆炸的场面，有没有裸体的场面。智能筛选之后，有时候还是需要人工再复核一下，所以有治理的压力都是存在的。
消费者权益的保护非常重要，消费者既是买方又是数据的提供者。每个平台都尽其所能，最大可能地粘住消费者。信任又缺失，平台交易双方不见面。在多个平台协议中，保护消费者权益的内容都是很长的。举个例子，我在美团上买东西肯定看评价，这样就出现了评价造假的问题。政府原来对于刷单、虚假评论是很生气的。后来还得靠平台自治。美团每天有300多万条新的点评。有60多种人工智能的审核办法，先把99%以上的虚假评论都屏蔽掉，有一些机器识别不了的，由人工识别。所以仍然要靠平台自治，包括平台上的造假行为。
每天微信上有关知识产权保护的申诉数量几千万件。交易纠纷的处理都规定得非常细。比如买家说我没收到货，在平台上基本都是商家反向取证来完成的。最后平台的秩序，现在买东西付款，假东西你可以告，不满意你可以上网去评论，有了问题你可以到天猫黑猫警长去投诉。这一套秩序其实都是在政府监管之外，平台自治的。所以平台自治是真正这么多年中国平台还算有序运转，消费者能够接受的一个最成功的办法。
04、对行政监管的思考
中国行政监管了很多年，这两三年管的力度比较大。2009年，政府对交易、对商品、对购物平台出过一个法规，2014年对视频平台的知识产权出过第一个判案，从2017年开始才对数据的要素市场有真实的法定，都是相对滞后的。
这么多年来还是要靠平台自己的。所以我们认为政府第一个要对平台合规监管，由平台自治。政府要给平台提要求，说清楚要管什么就可以了。然后政府对平台特点进行分类监管。其实每个平台违规的点和监管的问题都是通用的，一个平台一类。然后我们要各方利益平衡，对平台的导流行为中性监管，其实这是现在对平台监管，特别是垄断行为的一个很新的点。然后是价值观导向的监管。
合规监管，平台自己把自己局部的生态管好非常重要。但是管什么，国际上有很成熟的做法，看你是不是建立起来了一个消费者保护的合规管理体系，有没有一个个人数据隐私的合规管理体系。特别是你走到海外的时候，个人数据保护隐私是要通过ISO3700的认证的，他也知道合规体系他看不住，天天有那么多的数。所以他要看你内部的合规体系是不是到位，合规体系要非常的真实，你要有非常自动的控制系统，如果你的去标识化或者匿名化做得不好。合规体系不是落到纸面上，而是要来查的。所以政府部门就告诉你，你要建哪一类的合规体系，而且我要查。这比你到平台上查他每一个合规监管的成本是效果是完全不一样的。
平台的分类监管。搜索平台主要靠广告赚钱。所以你监管他从广告出发。电子商务平台，有二选一的问题。我看很多研究说，不应该二选一。线下还有独家代理呢，如果授权给你独家代理，别人是不能卖的。为什么线上不允许？这个问题其实是很重要的问题，但是现在真正处理掉的二选一，它背后还有别的问题。还有的优先导流的问题，这是平台最突出的问题，天猫有一些自己投资的企业，导流的时候是优先给他们，你一搜他就先出现，所以这是电商平台的问题。
社交平台很简单。个人隐私的泄露，不良信息来吸引消费者，这个问题在其他平台上不出现。移动支付类平台，风险点、违规点和监管点又不一样。
平衡监管，我们要求各方面一定要达到平衡，消费者的想法是不一样的，比如平台推广告。现在有个会员制，有会员看影视没有广告，没有会员就加广告。要满足各种消费者的需求。需求稳定的消费者希望能有个性化的推送，现在智能推送。有的人就希望得到一个相对比较准确的信息，如果平台不了解用户的话，怎么推荐？如果我搜服装，一定给我推的比较素雅、质量比较好的服装。平台对你有相当的了解，才可能搜到跟你比较匹配的。我们要求是平台必须对消费者开放一个无推送的搜索。
消费者希望打开任何网络都能听歌，但是音乐家协会需要对各个平台收费。很多歌都是片段，如果说原始的版本还真不知道到哪个平台上搜，真不方便。但是音乐家是单独授权的，各方面的诉求是不一样的。
总的来讲，平台的特点就是有算法和智能。如果能用他的办法使不同的消费者各得所需的话，就不要规定得太死，平台一定要怎么样。不要根据一个极端事件就出一个很极端的管理方法，然后把一个大群体的利益给损害了。所以我们希望在平台有不同的方法满足不同人的需求，你可以先让平台试试看，能不能做到这一点。
平台导流我们一定要重视。Google把他的购物就命名为Google购物，所以很容易就看出来是Google的导流。我们的那些平台给他自己投资的企业导流，你看不出来。所以这一点处理起来，或者监管起来还是有困难的。现在我们处罚很多的平台用的都是自我导流，这是平台的特点，不要完全比照传统的。
价值观导向，这是全球都一样的问题。黄、黑、青少年保护，这三条。当然可能起点是不一样的，但是这个问题都是一样要研究的。平台完全不是一个商业设施的，平台是基础设施，那么多人都能看到，我们确实要高度重视。
现在争议之中的监管的难点。谁说了算？其实应对数据问题没有那么困难，个人数据有些规定，公共安全数据有一些规定，商业数据涉及一些隐私。难的是，你现在抓着一点，就会觉得它是一个大的问题。比如无人机抓拍高速公路的违章，有人认为它会影响了隐私。有的人说，你们谁因为这个视频被监拍真的受到损害了？但是在一个城市上线的视频监控之后，98%走失的儿童和走失的失智的老人， 都能在40分钟被找到。这是一个比较好理解的例子。其实算法背后，每一个问题都是两面，要不然早就禁了。谁来说的算，首先就是这个问题。法律细不到这个程度，公民也没有一个很好的特别公开讨论的机会。政府在这里其实都是举棋难定的。
最后说说难题。面对平台和更多技术秩序带来的深层次的变化，行政监管的难题很多，监管部门也需要研究思考。刚开始学者、官员都不太懂新技术和新秩序。数字经济方面，中国许多创新走在前面，甚至没有经验可以借鉴。短视频平台是由中国完全是创新的。很难避免偶尔出现监管部门协调不够的情况，有时社会反响很大，政府必须要出手。但是事情到底是怎样的状态，政府不是特别清楚，就先把最大的点管住。特别需要解疑释惑，把问题讲清楚，然后提出有操作性的政策建议。理论界从借鉴国外好的做法、细的做法，到原创。中国很多的平台有很多原创的创新，我们原创监管的建议都是可以大有作为的。
（整理自江小娟于2022年7月31日在北京大学国家发展研究院举办的承泽论坛第4期：“平台经济创新与治理”研讨会暨《平台经济：创新、治理与繁荣》发布会，上的发言，未经本人确认。）
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