浙大教授：县城经济的发展机遇在哪里？

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作者|张蔚文（浙江大学公共管理学院副院长、浙江大学中国新型城镇化研究院副院长）、麻玉琦（浙江大学公共管理学院博士生）

60s要点速读：

1、作为推进人口城镇化的重要层级、以及动态发展演进的空间经济单元，县城的经济发展潜力将受到进一步重视，进而影响县域城镇化、乃至中国整体城镇化进程的水平和质量。

2、大规模的跨省人口流动曾是我国快速城镇化的重要特征之一。但随着城镇化进程步入成熟阶段、县城整体公共服务的提升，就地就近城镇化逐步成为某些地区城镇化的新趋势。

3、位于城市群和都市圈范围内、毗邻中心城市的县城，应主动承接中心城市疏散出来的产业。

正文：

县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。2020年10月，十九届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，要求强化县城综合服务能力，推进以县城为重要载体的城镇化建设；随后，2021年中央一号文件、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》均对县城城镇化建设作出重要部署。2022年5月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，全面系统提出县城建设的指导思想、工作要求、发展目标、建设任务、政策保障和组织实施方式，为推进以县城为重要载体的城镇化建设指明了基本方向。

相关数据资料显示，截至2021年底，我国大陆共1301个县、117个自治县、49个旗、3个自治旗、1个特区、1个林区，这1472个县级行政单元的县城常住人口为1.6亿左右，占全国城镇常住人口的近17.6%。在中央顶层设计的指引下，作为推进人口城镇化的重要层级、以及动态发展演进的空间经济单元，县城的经济发展潜力将受到进一步重视，进而影响县域城镇化、乃至中国整体城镇化进程的水平和质量。

对于单个县域来说，县城往往是产业集聚和人口集聚的核心区域；县城经济是一种以县级政府所在地（城关镇）为依托的、能“以点带面”辐射整个县域的空间经济体。同时，在中国城镇体系中，县城具有承上启下的枢纽作用，是推进城镇化建设的重要空间载体。

当我们将县城经济发展置于中国城镇化整体进程中去考量，不难发现：产业是县城经济发展的支柱，也是城镇化的最原始动力。1949至1978年间，在以公有制为基础的社会主义计划经济体制下，国家一度把重工业作为产业发展的重心和主要投资领域，在早期吸引了大量农村人口迁入城市，使城镇化率一度出现爆发式增长，但也对当时发展基础薄弱、物资供应有限的城市造成了严峻的挑战。因此，60年代后中央各项政策缩紧了城镇化的口子，中国的城镇化进程缓慢，城镇化率甚至一度快速下滑。对城乡间、城市间人口迁移实施严格限制的户籍制度，也进一步造成了中国城镇化进程的停滞。到1978年底，全国总人口中居住在城镇的为1.72亿人，城镇化率为17.9%，比1949年仅提高7.3个百分点。

1978年后，农村土地联产承包责任制在极大程度上放活了农村发展要素，将相当数量的农村剩余劳动力从农地上解放出来，“离土不离乡”的乡镇企业得以蓬勃发展。尤其是在苏南、温州和珠三角等地区，乡镇企业自下而上地推动了小城镇的快速成长，促进了人口、资金等要素向城镇、县城的集中。在乡镇企业掀起的工业化浪潮中，中央开始采取严控大城市扩张、鼓励小城市及农村集镇发展的城镇化方针，县城自此成为带动县域经济发展、吸纳剩余劳动力的中国城镇化的重要一环。

进入21世纪，分税制改革、土地储备制度建立、城市住房制度改革等制度调整，使地方政府成为城镇化进程的主导；相比于大中城市，县城经济多遵循“村村点火，户户冒烟”的分散化发展模式，集聚效益和规模效益低下、第三产业发展滞后，大批乡镇企业倒闭。尤其是在县城第三产业发展不足的情况下，第二产业无法有效吸收第一产业转移出的剩余劳动力，造成县域就业弹性系数整体小于城市，农村剩余劳动力开始涌入东南沿海的大城市谋生。大中城市与小城镇、县城之间工业化、城镇化的差距越拉越大，县城经济成为城市经济的从属。

2014年后，在新型城镇化方针的指引下，城镇体系内产业的差异性布局、中小城市和小城镇的资源优化配置等理念得到强调。《国家新型城镇化规划(2014－2020年)》中提出：“把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向……鼓励引导产业项目在资源环境承载力强、发展潜力大的中小城市和县城布局……把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市。”但城镇化地区发展不平衡、县城人口城镇化进程滞后、县城产业空心化等问题依然存在。特别是在中国已经由一个农业社会转型成为城市型社会、城乡关系从二元格局向一体化格局过渡的关键阶段，亟待探索释放县城经济发展潜力、推进新型城镇化进程的新路径、新举措。

分类培育特色优势产业，提高县城总体竞争力。产业发展是城镇化的最原始动力，也是以县城为载体的城镇化的主导动力。在新型城镇化进程中大力发展县城经济，就要找准地区比较优势、培育特色产业集群，形成可自我造血、可持续发展的经济发展模式。位于城市群和都市圈范围内、毗邻中心城市的县城，应主动承接中心城市疏散出来的产业，特别是一般性制造业、区域性物流基地、专业市场等，同时积极发展现代农业和服务业，培育产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利的郊区“新城”。已具有一定专业化集聚水平、人口密度较高的专业功能县城，应继续扎根特色产业，宜工则工、宜农则农、宜居则居、宜游则游；同时强化产业平台支撑，并以产业链联动的形式，使县城经济获得更全面的发展。位于农产品主产区内的县城应扎根农产品生产，延长农业产业链条，做优做强农产品加工业和农业生产性服务业。位于重点生态功能区内的县城应结合生态资源禀赋，发展适宜产业和清洁能源等，为保护修复生态环境提供一定的产业支撑。人口流失的县城应以集约发展现有产业为主，有条件的资源枯竭县城则应培育接续替代产业。

增进县城民生福祉，推进就地就近城镇化。大规模的跨省人口流动曾是我国快速城镇化的重要特征之一。但随着城镇化进程步入成熟阶段、县城整体公共服务的提升，就地就近城镇化逐步成为某些地区城镇化的新趋势。国家统计局发布的《农民工监测调查报告》显示，2021年农民工总量为2.93亿人，其中1.21亿人是本地农民工，1.7亿是外出农民工；2016-2021年间，外出农民工增速逐年回落、甚至出现下降。外出农民工中，2021年省内就业的农民工10042万人，占外出农民工的58.5%，这一比重与2016年相比增加3.8个百分点，说明农业转移人口就地就近城镇化正在成为新的趋势，凸显了县城的载体功能。在新型城镇化进程中，应按照县城城镇化“补短板强弱项”工作的相关要求，继续积极推进公共服务、环境卫生、市政公用、产业培育等4大领域17方面设施提级扩能，夯实县城运行的基础支撑，强化县城的公共服务供给，并积极引导上述设施向有条件的乡镇、农村延伸。上述举措落脚在县城人居品质的提升和民生福祉的增进，也对扩大内需、全面促进县乡消费、畅通国内大循环具有重要意义。

强化县城要素流动，促进县乡村功能衔接互补。在“大中城市—县城—乡村”这一区域城镇体系中，县城是“乡头城尾”，是劳动力、资本、土地等要素集聚和流动的“中转站”，也是是实城乡间功能互补关系的发展“轴线”。劳动力要素方面，县城是服务亿万农民的重要阵地，因此要全面落实取消县城落户限制政策，依法保障进城落户农民的农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，并建立健全省以下财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制、省以下城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，充分保障农业转移人口的合法权益。资本要素方面，要求建立多元投融资机制，统筹利用中央预算内投资、中央政府转移支付、地方政府专项债券、信贷支持、企业债券融资等各类资金支持县城建设发展，在有效防范化解地方政府债务风险的前提下保障县区财政平稳运行。土地要素方面，为保障县城建设正常用地需求，要求建立集约高效的建设用地利用机制，如采用长期租赁、先租后让、弹性年期供应等方式供应工业用地，提升现有工业用地容积率和单位用地面积产出率；同时，稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市，助力县城经济与乡村振兴。

总体上来说，新型城镇化进程中，释放县城经济发展潜力、加快推进以县城为重要载体的城镇化建设，是事关人民安居乐业、事关社会安定有序、事关国家长治久安的重大战略决策。在国家密集出台一系列县城发展相关政策的背景下，县城将迎来全新的经济发展机遇，提高县城总体竞争力、推进就地就近城镇化、促进县乡村功能衔接互补等重点任务，将成为新时期县城发展的“主旋律”。

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