王雍君：寻求结果导向的核心运作一体化绩效框架——对 R-PBIMEM 模型的初步讨论

作者|王雍君(中央财经大学政府预算研究中心主任、网易研究局专栏作家)

寻求结果导向的核心运作一体化绩效框架——对 R-PBIMEM 模型的初步讨论

· 王雍君 刘幸幸（作者单位：中央财经大学财经研究院、财政税务学院）

【摘 要】为推动时下绩效运动步入正轨，创设适宜的一体化结果导向绩效管理框架并统一应用于各个政府层级至关紧要。 该框架可表述为 R- PBIMEM 模型，涵盖六项环环相扣的核心运作，即依次由“规划-预算-实施-监测-评估-激励”构成的持续循环，强调以少量正确且关键的共同成果指标依次促成五项“有机的紧密联结”：规划-预算间联结、预算-实施间联结、实施-监测间联结、监测-评估间联结和评估-激励间联结。 一体化框架关注从根本上解决绩效运动过于形式化和碎片化的问题，而取得成功的关键和最佳起点是系统改革现行预算文件制式。

【关键词】绩效管理 一体化框架 核心运作 共同成果指标 预算文件

王雍君 ， 中央财经大学教授 、 博士生导师 ， 政府预算研究中心主任 。 1962年出生于湖南邵东县 。 1994年中国社会科学院经济学博士毕业 。 长期从事公共财政理论与政策 、 公共预算和公司财务管理研究与教学 。 现为中国财政学会理事 ， 北京市财政学会理事 ， 北京市党外高级知识分子联谊会理事与监事 ， 中央统战部第六局联络员 。 2004年入选中央财经大学首批跨世纪优秀人才 。 自2008年起享受国务院特殊贡献专家津贴 。 2013年获聘国家审计署特约审计员和国家审计指南专家委员会委员 。 同年获聘国家开发银行高级财务评审专家 。 发表大量学术论文 ， 主要学术专著包括 《 税制优化原理 》《 公共经济学 》《 公共财 政学》《公共预算管理》《公共预算与财务管理》《政府间财政关系经济学》《国库 改革与政府现金管理 》《 中国公共支出实证分析 》《 政府预算会计问题研究 》《 政府施政与预算改革 》《 中国公共预算改革 ： 从年度到中期基础 》《 公司财务精细 化分析 》 等 。

一、引言

寻求整合性绩效管理框架的学术文献 （Malmi 和 Brown，2008；Fer- reira 和 Otley，2009；Bro adbent 和 Laughlin，2009；Johanson，2019；Ohe- meng，2021）在近10余年来逐渐成为研究热点，但这些框架都是将绩效管 理体系的组成元素进行简单拼接，并 没有强调对这些组成元素进行有机 整合的必要性和重要性，因而需要在 综合性方面进行补充。 循此理念，本文致力建构实用性很强的一体化绩效管理框架，并积极预言广泛应用该框架可望带来绩效管理质量的飞跃性变化。

近期相关政策文件强调全面实施预算绩效管理和财政管理一体化，①突出了创建与应用一体化框架的重要性与紧迫性。 本文创建的 R-PBIMEM 模型将这两个互补性主题结合在一起，旨在促进时下蓬勃开展的绩效运动尽快步入正轨：在减少和消除无效忙碌的基础上，确保把稀缺的改革资源集中导向“做正确的事、正确地做事和负责任地做事”。 如此，绩效运动取得成功的概率可望大幅提升。

该模型根植于对绩效管理逻辑和长期实践的深刻认知。 就底层逻辑而言，公共部门绩效管理比私人部门绩效管理更为困难、复杂和棘手，其中一个主要原因在于其特有的漫长链条隐含环环相扣的因果机制， 任何一个环节的瓶颈或短板都可能导致整体失败，这与商业组织中“实现销售即实现绩效”大相径庭。 因此，重要的不是做好单项运作， 而是围绕共同成果（common outcomes） 做好每项关键运作 （key work- ing）。 本文鉴别了一体化绩效管理框架包含的六项核心运作， 每个都代表特定且足以影响全局的功能。 六项核心运作依次为规划（program）、预算（budgeting）、实施（imple- mentation）、监测（monitor）、评估（evaluation） 和激励（motivation）， 以其英文单词首字母组合为 PBIMEM，结合对其起约束与引导作用的结果 （results） 要素， 可统称为 R- PBIMEM 模型。 结果要素的核心是共同成果， 即统一运用于每项核心运作的少量且正确的关键成果指标。

作为集成所有核心运作与关键功能的单一目标 （结果导向） 绩效管理体系，R- PBIMEM 模型与时下注重“指标竞赛”的多目标绩效运动形成鲜明对照。 给定其他条件，绩效指标越多，发出错误或混乱信号的风险越高， 这会诱发诸多深远却常被忽视的负面后果。 在人类事务的各个领域，尤其在复杂任务（如作战指挥） 中， 单一目标体系的巨大优势几乎是不证自明的。 就本文主题而言， 单一目标指焦点为共同成果的结果要素：成果、受益、影响以及综合这三个要素而来的满意度。 没有单一目标的指引， 一体化的管理诉求在逻辑上便无法成立。

绩效管理的长期实践也确认了一体化的极端重要性。 若从美国的进步时代（Pro- gressive Era）②算起，全球范围内公共部门绩效管理（包括绩效计量与评价） 的历史， 至今超过一个世纪。 尽管许多国家付出了持续不懈的努力，成功案例依然远少于失败案例。 这一客观事实足以激发深思：公共部门绩效管理取得成果和成功殊为不易，失败概率实际上远高于成功概率，为何如此？ 原因很多，但终极原因可以追溯到公共官员与组织的行为特征。 在真实世界中，公共组织与官员不可避免地受制于各种世俗压力，以至其常规行为（所思所想所为）偏离公共利益约束与引导的风险很高。按照公共选择理论的认知，公共官员与常人并非迥异，其典型行为特征都是偏爱私利，制度规则的约束与引导因而至关紧要。 就本文主题而言，制度规则指约束与引导 R-PBIMEM 模型的相关规则，用以约束与引导机构和官员行为与共同成果保持一致。这种一致性正是一体化绩效管理的底层逻辑。

接下来的讨论分为三个部分。第一部分阐释 R-PBIMEM 模型中的“R”：为何一体化绩效管理框架必须采用结果导向？或者等价地说，为何采用投入导向（input-orientation）或产出导向（output-orientation）并不适当和充分？第二部分讨论六项核心运作的真实含义。 正如结果导向意识一样，只有在这些真实含义被机构与官员充分领悟并外化于具体行动时，才能带来富有意义的变化。 最后的部分讨论预算文件制式改革，解释为何这是成功的关键和最佳起点。

二、结果导向与共同成果

作为一体化管理框架根本问题的结果导向需要被优先思考，否则，一体化框架建构将有如“沙滩上建堡垒”。多目标和碎片化的绩效管理体系，已经无法应对当前和未来环境背景下的绩效管理问题。 就现状而言， 为机构与官员创建真正有用的、系统的和综合的框架，帮助他们理解和应对复杂棘手的绩效难题，正是学界的核心课题。

结果导向旨在将绩效管理涉及的各种职能、工具和方法结合起来，因为它瞄准的是绩效管理的终极目标问题：我们最终想要的究竟是什么？ 当代绩效管理根植于“以合规论是非、以结果论成败”的理念，关注以最终结果作为“全局一盘棋”约束与引导前述的各项核心运作，不仅有助于避免不必要的复杂性和无效忙碌，也有助于建立对绩效管理的共识性理解。 更一般地讲，结果导向使机构与官员拥有判断行为对错的共同标准， 依据客观标准判断取舍、成败甚至对错。 以此言之，绩效管理的成功之道，并非自上而下的发号施令和自下而上的层层汇报，而是机构与官员的常规行为受到结果导向的明确约束与引导。只有在此类行为持续扩散和稳定下来时，绩效管理取得实质成果和成功的概率才会系统提升。

结果导向的焦点非常集中——集中于结果要素中的共同成果。取得进步的第一步是把结果呈现在绩效信息结构上。绩效管理的每项核心工作都高度依赖特定信息结构： 通常由结果链模型表述为 “投入-活动-产出-成果-受益-影响”。 每个要素都对应特定信息类型， 其中， 投入的经济性（econo- my）、产出的效率（efficiency）、成果的有效性（effectiveness）构成三类基础信息，通常被统称为3E。 绩效审计有时也被称为3E 审计。

结果链模型分为两个部分：计量“努力（efforts）” 的“ 投入-活动- 产出”， 以及计量 “结果”的“成果-受益-影响”。这一区分具有根本意义，因为它刻画了人类活动的显著特征：付出努力以寻求期望结果。 为“努力-结果”关系而不懈奋斗具有普适意义。 人类生活的意义不能从碰巧得来的运气中寻求，只能从自己的努力和外在客观条件中寻求，无论个体还是集体。 绩效管理亦无例外，它基于如下认知：努力，至少在一定程度上可以改变结果；结果，至少在一定程度上取决于努力。在这组根本关系中，努力代表工具，结果代表目的。 把工具（比如挣钱）当作目的（比如健康与知识）予以追求，代表了当今时代普遍的、根本性的方向性迷失。 这种迷失也典型地出现在时下的绩效运动中。 部分地区痴迷于“绩效指标竞争”（似乎越多越好）的现状， 正推动着绩效运动系统地脱离正轨而滑向形式主义。

结果要素中， 最重要的是成果（out- comes）。 在政府活动的各个职能领域和特定公共项目上，清晰准确地区分投入、产出和成果目前看来依然遥不可及。 只要这种情形继续下去，一体化的绩效管理框架虽然还可以建立起来，但很难真实发挥作用。 一般地讲，当前公共组织和官员的“日常关注”集中于“完成任务”，而非“实现成果”。 问题在于，完成没有成果的任务无异于无效忙碌——绩效管理的天敌。

成果计量的难度高于产出计量，更高于投入计量， 但这无法作为忽视成果的理由。忽视成果在任何情况下都是不可接受的。 成果不仅代表绩效管理最适当的目标，也为政府与机构行为提供合理导向。 正因为如此， “为成果而管理”“为产出而预算” 成为当代公共部门绩效管理的两项核心诉求。 就医疗卫生领域而言， 最重要的成果包括治愈率、发病率和复发率。 即便存在计量难题，在各个政策领域与特定项目上清晰地鉴别成果依然十分重要。

聚焦成果并不意味着忽视“受益（bene- fits）”与“影响（impacts）”。 作为对成果计量的扩展，受益计量与影响计量可以视为成果计量必不可少的附属组成部分。 举例来说， 治愈率（成果计量）需要结合受益计量，以鉴别同类疾病中穷人的治愈率是否远低于富人；亦需结合影响计量，以鉴别治愈率背后隐藏的各种主要副作用 （抗生素滥用等引起）是否令人担忧。 作为一般结论，成果计量必须伴随对相应受益和影响的计量。 对于创建和应用 R-PBIMEM 模型而言，牢记“聚焦成果”与“结果导向”高度一致非常重要。

如果说聚焦成果和结果导向迈出了紧要的第一步，那么，同等重要的第二步必须随之迈出：聚焦共同成果。 共同成果满足两个条件。 首先，在政府职能或公共政策的每个特定领域， 采用相应的关键成果指标（KOI：Key Outcome Indicator）， 并确保其他所有绩效指标尽可能有机地紧密联结这些KOI。 其次，每个特定领域的 KOI 和与之联结的其他绩效指标， 统一应用于绩效管理的前述六项核心运作：规划、预算、实施、监测、评估和激励。 易言之，核心运作瞄准的KOI 高度一致， 足以被当作共同成果对待。没有这种一致性， 绩效指标发出错误与混乱信号并招致相应后果的风险很高， 整个绩效管理框架也无法实现有意义的一体化。

最终，一体化框架确保结果导向作为核心运作的主要驱动力量。 这与相关文献遵从的如下核心理念十分契合： 那些不做结果管理的政府也不会为结果而预算， 并且只有在绩效管理中融入综合管理战略的情 况下， 绩效预算才能兴盛起来 （Shah 和Shen，2007）。

三、围绕共同成果展开核心运作

作为一个大型复杂系统，绩效管理系统的整体有效性可诉诸系统论基本原理进行判断。 系统论的基本原理告诉我们，系统的整体功能大于局部（ 子系统） 功能之和， 但真实功能取决于系统中最薄弱的一环——著名的木桶原理。 据此，任何一个子系统上的“短板”都足以招致整体功能受损， 包括退化到（1+1）<2的境地。 就绩效管理而言， 短板可以出现在六项关键运作的任何一项或几项上，表现为两类典型症状：要么各项核心运作的绩效指标没有统一瞄准共同的KOI（关键成果指标），要么各项核心运作之间缺失紧密的有机联结——甚至出现隐性负面后果严重的“断联”。 这种局面的长期存在， 源于没有任何一个跨职能的权威部门对核心运作进行整体审视， 特定职能部门（如财政部门或发改委）更无可能。 在这种情况下， 绩效管理的碎片化和各种非意愿后果无可避免。 碎片化主要源自“政出多门”和“钱出多门”。

一体化绩效管理框架的精髓在于确认与建立 “有机的紧密联结”。 它有两项重要含义。首先，比联结更重要的是“联结方式”。联结可以很紧密， 但如果联结方式是机械式的——可类比于用钢钉联结生物体的相邻关节， 而不是有机方式的联结——可类比于生物机制的联结， 那么整体功能将严重受限。 在实务上， 与这类情形对应的是： 各相关职能部门看起来存在工作联系或协同，但几乎不受共同 KOI 的“牵引”。

第二项含义也常被漏看：绩效管理的真实有效性主要不取决于各部门做好自己的每项工作， 而是取决于各项工作间与职能间的联结是否紧密，联结方式属于“有机式的”还是“机械式的”。 能力建设的核心本质并非单项能力的提升， 而是联结的紧密性和有机性， 却常被误解为特定类型的 “培训”。

就绩效管理而言，确保六项核心运作之间的“有机的紧密联结”最为重要，也最为紧迫。 R-PBIMEM 模型要求机构和官员能普遍意识到“核心运作之间的相互依赖性”：从根本上讲， 决定绩效成败的核心运作是一个共生的整体，彼此高度依赖，以至任何单一运作上出现的瓶颈都不可避免地会扩散至全局。

这项看似简单的“转变观念”付诸实践以至“内化于心、外化于形”的难度，实际上远高于想象。 由此也不难理解，为何一个多世纪以来， 全球性公共部门绩效管理的失败和教训远多于成功和经验。 对绩效管理抱以乐观预期和高调宣示是一回事， 客观真实效果如何完全又是另一回事。 结果导向的绩效管理的最大启示之一是： 与其说“成功”取决于“理想”与“决心”，不如说更取决于“可信”与“可靠”。 基于系统论的基本原理和广泛的国际经验教训， 可以合理推论：没有什么比基于共同 KOI 的“有机的紧密联结”更重要了。 只有这种朴素认知被确认为深刻洞见并扩散和扎根时， 绩效管理的有效性才能获得强有力的保障。 不过，当前“有机的紧密联结”未被职能部门和官员视为自己的职责。

为此量身定制的 R-PBIMEM 模型可望终结这一局面。 该框架包含五项“有机的紧密联结”：规划-预算间联结、预算-实施间联结、 实施-监测间联结、 监测-评估间联结，以及评估-激励间联结，每项联结都基于结果导向的共同关键成果指标（KOI）。

（一）基于共同 KOI 的规划-预算间联结

中国作为首屈一指的“规划大国”，历来十分重视规划工作， 大致分为（ 中长期） 事业规划和财政规划。 事业规划中最重要、最综合的是五年期国民经济与社会发展规划，也包括诸如城市规划、区域发展规划、乡村振兴规划等专项规划。 《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号） 把中期财政规划确立为各级政府和部门的“必修课”， 在衔接事业规划与财政规划方面迈出了意义非凡的一步。

然而，中期财政规划的底层逻辑很少被理解： 它不只是作为制定财政政策的核心工具， 更应作为支持年度预算体制运作的核心工具。 中期财政规划这一双重角色定位不仅确认了“规划-预算”间的内在一致性至关紧要， 也确认了中期财政规划的最适当作用：在（事业） 规划与年度预算之间架设起互联互通的桥梁。 在财政政策与规划相互衔接的前提下， 这种桥梁作用使公共预算作为贯彻规划（以及财政政策）的核心工具成为可能。 在此意义上，当代治理文献确认公共预算作为发展议程的核心（Schiavo-Campo 和 Tommasi，1999）。

规划-预算间的脱节或松弛联系在实践中很常见。 由于各种原因，制定规划很少考虑预算，制定预算也很少考虑规划；前者意味着规划制定因忽视财政状况而导致现实可行性不足， 后者意味着预算制定因忽视规划的约束与引导而导致方向性迷失。 “各种原因”包括：要么规划过于笼统，以至难以为预算制定创设坚实基础； 要么预算准备的日程表过于仓促， 以至很少顾及要按照规划的重点与优先事项设定预算的重点与优先事项。 “分隔” 也是十分常见的原因：规划与预算由两类不同的职能部门、不同的人，基于不同的认知理念，采用不同的方法、工具分别制定，彼此之间可能存在、也可能缺失必要的沟通与协调。 部门利益压倒公共利益使这一情形雪上加霜。 无论原因为何，规划-预算间的脱节都有共同的负面后果： 绩效管理的完整链条自一开始就产生断裂， 以至一体化管理框架在起点上即无法实现。

基于此，R-PBIMEM 模型把规划作为起点， 强调在该起点上导入或提炼少量且正确的 KOI 以及与之联结的其他绩效指标， 并统一应用于其他运作或约束其他运作与其保持一致， 从而确保各运作都致力追求共同成果。 KOI 因特定规划而异，需要结合环境变化适时调整。 举例来说，随着减贫政策重点从摆脱贫困转向防止返贫， 相应 KOI 亦应从“脱贫率”转向“返贫率”。 各项核心运作均应同步调整。

把规划目标转换为具体的、可计量和可管理的 KOI， 使之成为在规划-预算间建立联结的纽带， 可作为建立共同成果的第一步。 困难并非不可克服，部分原因在于规划本身通常给出了 KOI 的关键线索。 举例而言，乡村振兴战略③正式定义了“乡村振兴” 的五个维度：产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕，每个维度都设定了2020—2022年 （以2016年为基准年）的具体目标④。

（二）基于共同 KOI 的预算-实施间联结

预算经各级人大批准即进入实施阶段。在这里，“有机的紧密联结”意味着预算实施与预算本身高度一致， 意味着实际执行的预算应是本级人大正式批准或经法定程序作适当调整的预算。 在预算文件详细规定共同 KOI、 相应的其他绩效指标的情况下， 作为第三项核心运作的“实施”，强调相关的任务与目标按期间（月份、季度、半年度和年度）分解到具体的责任机构与责任人，相关决策、人员和流程均为实现预期的共同成果服务，并确保遵循确定的支出标准和服务交付标准及量化的绩效指标实施预算。

支出标准及其重要性在近期相关文件中被强调⑤。 为支持绩效目标， 基于条目（line-item）分类的支出标准远不充分，除非得到基于经济分类的支出标准的强有力补充。 条目标准关注基于详细条目（投入）和组织本位实施详细的支出控制，绩效导向往往成为牺牲品。 经济分类标准更关注资本支出（capital expenditure）、经常支出（current ex- penditure） 的组合及其内部组合。 就经常支出而言，最重要的内部组合是人事（工薪与福利）支出与非人事支出的组合。 组合是否优化足以影响每个特定公共项目的成败得失。 由于每个特定支出组合都对应物理维度实物要素（如原材料与固定资产）的组合，对项目支出经济构成进行详细分析，通常可立即发现问题所在。 然而基于条目标准的支出分析并无此效。 合理的支出组合主要因政策领域而异。 资本密集型领域（实物基础设施建设等）的资本支出与经常支出之比通常高于人力密集型领域。

遵循双重支出标准只是良好预算实施的必要条件， 并非充分条件。 只有在共同KOI 足以约束与引导预算实施时，充分条件才能得到保证：保证预算实施与预算本身间的高度一致性。 “多重预算”问题在实践中很普遍，导致预算实施过程充满不确定性。 正常情形下，预算制定只有一次——立法机关正式批准通过的预算。 “多重预算”下，预算被反复制定——在执行过程中被频繁调整，以至实际执行的预算与原定预算相比差异巨大，加剧预算-实施间的脱节。

（三）基于共同 KOI 的实施-监测间联结监测指采用清晰界定的预定指标跟踪

预期成果的完成情况，这些预定指标在中期规划中设立，在预算文件中陈述并作为预算申请的重要依据。 监测过程需要运用数据处理、分析与报告方法，定期跟踪与报告绩效指 标 的 进 展 与 差 异 （Asian Development Bank，2020）。 开发应用高效的数据管理系统，可以大大减轻工作负荷、提高效率。 数据管理系统用以收集、 处理和呈现相关数据。监测所得信息被用于改进决策、规划以及项目设计与管理，对改善服务交付和后续的评估同样裨益良多。

实践中， 监测工作至今仍为关键瓶颈， 因为委托第三方进行的事后绩效评价在很大程度上取代了对预算实施的“过程监控”。二者的主要区别在于：事后绩效评价并非预算过程的固定组成部分，而是游离于正式预算过程之外的某种附属工作， 以至建立实施-监测间联结变得非常困难。 把监测嵌入预算实施，使其成为正式预算过程的固定组成部分，要求在整个预算执行阶段，一个期间接一个期间自动跟踪当期与报告上一期间的绩效偏差，并在偏差超过合理值时进行预警和纠偏，如同企业运用管理会计中的差异报告机制。

（四）基于共同 KOI 的监测-评估间联结

评估指采用适当的方法评价预期成果的完成情况——通常针对具体项目或同类项目，在此基础上鉴别结果导向的决策的成败得失。 评估需要使用项目生命周期各阶段的信息，以及监测信息。 与其他各项核心运作一样，评估也围绕共同 KOI 的完成情况展开。

结果导向的决策不同于且位阶高于投入导向和产出导向决策， 因为它关注的是“我们最终想要的东西”： 首要的是成果，其次是成果的受益范围、群体和程度，最后是实现成果的过程在经济、社会、环境等维度上产生的正面或负面影响。 “最终想要的东西”也包括正面影响的最大化，以及负面影响的最小化。 公众和其他利益相关者的满意度评估需要综合考虑各个要素， 包括投入和产出。 评估所有这些结果要素的信息需求，在监测阶段即应考虑到。

（五）基于共同 KOI 的评估-激励间联结

组织绩效归根结底取决于组织成员行为特征的总和， 而行为特征归根结底取决于激励。 好的激励引导关注结果的良性行为，不良激励截然相反——— 诱使忽视结果的不良行为。 激励因而构成一体化绩效管理框架的基石， 很难想象在缺失有效激励的情况下，R -PBIMEM 的其他成分乃至整个框架能够有效运作， 长远而言尤其如此。 一个多世纪来，全球范围的公共部门绩效管理之所以效果不彰甚至大多失败， 究其根本原因， 莫过于未能成功地将有效的激励安排整合到绩效管理框架中（Shah，2007）。更一般地讲，在缺失有效激励的情况下， 任何人类行为导向成功的概率都将远低于失败概率， 公共部门绩效管理这类复杂棘手的社会系统工程尤甚。

有效激励指激励相容的安排， 其底层逻辑是利用（不是强制）人类个体的利己之心追求公共利益， 根植于公共官员优先追求私利的预设。 与之相对应的是信任模式： 官员会把自己的所作所为与服务公众联系起来。 无论如何，设计足以引导官员系统关注结果（不只是投入与产出）的激励并作为一体化框架的固定组成部分， 对于达成激励相容总是必需的。 理想条件下，基于成果的激励最佳。 理由简明有力： 与基于投入（经济性）和产出（效率）的激励相比，基于成果（有效性）的激励可以最大限度地降低行为扭曲风险。 举例而言，若医生奖金与其看病人次（产出）挂钩，诱发忽视治愈率和满意度等成果指标的风险可能相当高。 一般地讲， 基于投入的激励诱发行为扭曲的风险最高，基于成果最低，基于产出居中。在诸如教育和科研等上游性活动中， 产出与成果的不一致尤其明显， 与成果缺失联结的产出激励诱发系统性行为偏差的风险，通常远高于想象。 ⑥然而，设计基于成果的激励并非易事， 因为成果计量的难度大， 还因为成果的可控性较低。 采用联结成果的产出激励可作为替代模式。 仍以医生奖金为例：奖金与看病人次挂钩， 但只有达到规定治愈率与满意度时才能拿到奖金。 只要产出联结成果， 对产出的直接激励就等价于对成果的间接激励，本质上仍属结果导向。 为控制行为扭曲风险，成果导向的激励总是必需的，尽管极具挑战性。

“评价结果与预算挂钩”不能取代成果导向的激励。 这种机械挂钩混淆了两类性质截然不同的问题： 资金需求和成败得失（评价）。 资金需求明显主要取决于政策或政治重要性，而不是评价结果。 对于政策上重要的项目或服务，即便评价结果很差，武断地减少预算很可能导致绩效变差； 对于缺失政策重要性的项目或服务， 即便评价结果很好， 武断地增加预算无异于制造和鼓励浪费。

作为一般结论， 有效激励的各个方面都应体现结果导向——聚焦共同 KOI 的结果激励。 有效激励满足四项标准： 乐观预期， 即公共官员对自身努力与客观结果之间的积极关系抱有充分信心；管理自主性， 主要指机构与官员在较高程度上可自主选择投入组合和决定预算结余留用； 资源流量预见性，即机构与官员可提前预见“需要花多少钱”和“有多少钱可花”；政策连贯性与支持度， 其反面是政策朝令夕改和支持度不足。 只有当目标与利益一致时，民众和执行政策的机构与官员才会有较高的政策支持度。 对照现状不难发现，在 R-PBIMEM 模型界定的六项核心运作中， 激励无疑是最大瓶颈。 文山会海和发号施令无法带来系统的绩效改善，更无力塑造绩效国家。 只有当公共代理人受到积极的监督， 并得到明确的指示（包括对他们的期望和强有力的激励），才能让他们履行职责（Schick，2003）。有效激励和约束机制的缺失成为我国当前绩效管理的明显障碍 （王璐等，2020； 阮静等，2021）。

四、从改革预算文件制式入手

现代社会中，政府和机构主要通过制定和执行预算来履行职责和发挥作用。 这一基本事实可获得两个推论。 首先，如果预算制度不能有效发挥作用，很难设想政府与机构能够有效发挥作用。 ⑦其次，虽然良好绩效管理要求做好每项核心运作，但从预算入手仍然不失为取得成功的关键。

就现状而言，从预算入手意味着系统改进现行预算文件制式。 预算文件记录了预算年度中政府和机构“花钱的故事”。 中国是典型的支出大国和预算大国。 目前五级政府的年度总支出超过经济总量（GDP）的45%，这在国际上并不多见。 但规模不等于绩效。 绩效在一定意义上不取决于“花多少钱”，而主要取决于“花好钱的能力”。 只有当公共机构与官员从普遍关注“多少”转向普遍关注“多好”的积极变化出现时，公共财政的绩效时代才会真正来临。

问题是从何处入手以引导出现这种积极变化？ 答案是把忽视结果联结的现行预算文件制式，系统地改造为注重结果联结的制式，要点是把详细陈述每项预算申请的以下内容作为强制要求：

预算理由——选择用预算解决而非其他方式（规制等）解决的原因并确认其适当性；目标成果——与共同 KOI 一致的特定政策成果及其优先性；成果联结——预期产出及其与政策成果的联系，产出如何计量与评价；政策手段——诸如机构供应、 外包、补贴等特定政策手段的适当性；中期概算——概算特定政策的中期成本、 预算资金与其他资金需求及其来源，并作为预算文件的固定组成部分一同申报和提交审批。

一并实施两项关键性的配套改革非常重要：第一，把经济分类的预算申报作为主要申报（main representation）⑧，确保清晰区分与整合资本支出、经常支出及其成本和融资并作为主要申报；第二，引入规划（program）分类，采用“功能套规划”的申报制式，比如“教育（功能）——师资培训（规划）”。 与其他分类相比，这两个分类与绩效信息间的联系紧密得多。

预算文件制式与绩效管理的联系至今鲜被认知与关注。 无论“绩效声音”多么响亮，如果预算文件不能有效发挥作用， 那么预算程序也不能有效发挥作用， 进而政府和机构也很难有效发挥作用。 鉴于改革预算编制是取得成功的关键和最佳切入点， 预算文件制式与绩效管理不兼容的局面亟需扭转， 因此预算文件制式攸关绩效的认知亦需强势表达。 就现状而言，很少有其他改革事项如同改革预算文件制式那样，可望带来最确切的“改革红利”。 ⑨关于预算文件之理论基础的研究亦需跟进。 民主治理背景下，预算文件扮演四类角色：作为法律文件、作为政策文件、作为管理文件和作为参与文件，每个都联结现代预算的特定功能。 其中，政策文件、管理文件和参与文件的定位都根植于结果导向的绩效理念：公共支出的价值需要通过绩效得到证明与检验，因为它本身没有内在价值；⑩而绩效既需要通过投入的经济性和产出的效率加以确认，更需要通过结果要素的有效性加以确认。 结果要素即前述的成果、 受益、影响，也包括将三者综合起来的满意度。 在3E 表达的绩效组合中，计量结果绩效的有效性的位阶高于计量产出绩效的效率，更高于计量投入绩效的经济性。 3E 可以综合为成本有效性（王雍君和李兆宜，2019）。

五、结语

为促进绩效运动从更注重形式朝向更注重实质转变，创设基于 R-PBIMEM 模型的一体化框架并统一应用于各级政府与机构日益重要和紧迫。 新冠疫情、经济增长放缓和债务负荷沉重的背景下的财政困难持续加剧，进一步强化了其重要性与紧迫性。 本文旨在把绩效管理固定在一个坚实的一体化框架的基础上，确保把少量正确且关键的共同成果指标（KOI）呈现于互联互通的信息结构上，用以引导决定绩效管理成败的六项核心运作：规划-预算- 实施-监测-评估-激励。 该框架涵盖五项“有机的紧密联结”：规划-预算间联结、预算-实施间联结、实施-监测间联结、监测- 评估间联结以及评估-激励间联结。 很少有人认识到，正是核心运作之间严重缺失由共同成果引导的“有机的紧密联结”，绩效运动偏离正轨以至充斥无效忙碌的风险才如此严重。

创设与应用一体化框架根植于如下理念：绩效管理现实的棘手挑战逼迫我们思考基础性问题——所有其他问题都从中而来。 若要取得最多的进步就必须理解这个框架， 并且坚决地统一应用这个框架。 可以确定的是，R-PBIMEM 模型表达的一体化框架不会歪曲现实背景，也不会阻碍形成摆脱严峻形势所迫切需要的前瞻性思维。 该框架实际上非常简单，因为其焦点非常集中——聚焦共同成果表征的结果导向，并且高度一体化， 由此增加了绩效管理取得成功的机会。

本文建构的一体化框架的视野十分 宏大，相比之下， 备受关注的结果链模型和成本效益分析的视野过于狭隘，不足以 完整呈现绩效管理的宏观图景和核心运 作。就避免绩效叙事上的任意发挥和不得 要领而言，一体化框架的作用同样不容低 估，因为它十分契合“以简单的逻辑清晰、连贯地获得真知”之理念（Keynes，1936）。

从实践角度看，要想从根本上解决当前绩效运动过于形式化与碎片化的问题，创建并统一应用一体化框架也是必须和适当的。 不言而喻，这需要支持性的具体规则和体制机制相应跟进，包括把改革预算文件制式作为最佳起点。因为缺乏具体的规则或体制机制会导致预期预算过程与实际预算过程之间的耦合度降低（God- dard 和 Mkasiwa，2016）， 从而损害和弱化财政绩效管理。

————————

注释：

①参见2018年9月1日，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》； 2020年2月27日，财政部关于印发《预算管理一体化规范 （试行）》 的通知 （财办〔2020〕13号）；2021年4月30日， 财政部《关于修订预算管理一体化规范和技术标准有关资产管理内容的通知》（财办〔2021〕23号）。

②进步时代（1896—1916年） 是指美国广泛开展社会活动和政治改革的一段时期， 现代意义上的公共预算制度在此时得以建立。 参见：Buenker J D，Boosham J C， and Crunden R M，Progressivism，1986:3 – 21.

③参见《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（中发〔2018〕1号）。

④例如，对于“生活富裕”这一维度，2016— 2022年的具体目标包括：农村恩格尔系数从32.2%降到29.2%，城乡居民收入比率从2.72∶1降到2.67∶1， 农村自来水普及率从79%提高到85%， 具备条件的建制村通硬化路比例从96.7%提高到100%。 对于“生态宜居”这一维度，具体目标包括：禽畜垃圾处理、乡村绿地、生活垃圾处理、现代厕所等。 详见《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》， 网址：http://www.gov.cn/gongbao/ content/2018/content_5331958.htm，访问日期：2021.12.8。

⑤ 《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）提出要规范预算支出管理，推进财政支出标准化：根据支出政策、项目要素及成本、财力水平等， 建立不同行业、不同地区、分类分档的预算项目支出标准体系；根据经济社会发展、物价变动和财力变化等动态调整支出标准…… 将支出标准作为预算编制的基本依据，不得超标准编制预算。

⑥讨论详见：王雍君.预算绩效评价： 如何评价教育项目的绩效？ [J]. 财政监督，2021（02）:44.

⑦反过来也如此。

⑧主要申报（main representation）指立法机关作为 “对申报预算拨款进行投票表决之基础”的申报。

⑨前提条件是重视预算的核心作用。

⑩公共支出绩效不佳是纳税人之所失。

————————

参考文献

[1] 阮静，王泽彩，赵术高，侯思捷，任晓辉. 预算绩效管理的新探索：财审联动 合力推进[J].财政监督，2021，（13）.

[2] 王璐，宋玉珍，陈璐.预算和绩效管理一体化实现路径探讨——基于2019年部门预算绩效管理工作情况调研[J].财政监督， 2020，（16）.

[3] 王雍君，李兆宜.规划预算改革的国际镜鉴与中国对策[J].改革，2019，（07）.

[4] Asian Development Bank. Guidelines forPreparing a Design and Monitoring Frame- work[M].Asian Development Bank Institute， 2020.

[5] Broadbent J，Laughlin R.Performance Management Systems:A Conceptual Model [J].Management Accounting Research，2009，（04）.

[6] Ferreira A，Otley D.The Design and Use of Performance Management Systems: An Extended Framework for Analysis [J].Man-agement Accounting Research，2009，（04）.

[7]Goddard A， Mkasiwa T A. New PublicManagement and Budgeting Practices in Tanzanian Central Government: “Strugglingfor Conformance” [J].Journal of Accountingin Emerging Economies，2016，（04）.

[8]Johanson U，Almqvist R， and Skoog M. A Conceptual Framework for IntegratedPerformance Management Systems [J].Journal of Public Budgeting， Accounting & Finan-cial Management，2019，（03）.

[9] Keynes J M. The General Theory of Em- ployment， Interest， and Money [M].New York: Harcourt Brace，1936.

[10] Malmi T，Brown D A. Management Control Systems as a Package—Opportuni- ties，Challenges and Research Dir ections [J]. Management Accounting Research，2008，（04）.

[11] Ohemeng F L K. Making Performance Management Work in Developing Countries through System Integration: The Perspective from Ghana. In Handbook on PerformanceManagement in the Public Sector[M].Edward Elgar Publishing，2021.

[12] Schick A. The Performance State: Re-flection on an Idea Whose Time Has Comebut Whose Implementation Has Not [J]. OECD Journal on Budgeting，2003，（02）.

[13] Schiavo-Campo S， Tommasi D．Manag-ing Government Expenditure [M]．Metro Manila: Asian Development Bank，1999.

[14]Shah A. Budgeting and Budgetary Insti- tutions[M].The World Bank，2007.

[15]Shah A， Shen C. A Primer of Perfor- mance Budgeting [M].The World Bank， 2007.

网易研究局是网易新闻打造的财经专业智库，整合网易财经原创多媒体矩阵，依托于上百位国内外顶尖经济学家的智慧成果，针对经济学热点话题，进行理性、客观的分析解读，打造有态度的前沿财经智库。欢迎来稿（投稿邮箱：cehuazu2016@163.com）。

移驾微信公号 看这里看不到的内容

关注网易研究局官方视频号，看书本上学不到的新鲜经济学