美国总统特朗普4月14日宣布，美国暂停向世界卫生组织缴纳会费并将问责这一国际组织在应对新冠疫情期间的所谓“失职”。此举引起国际舆论哗然。特朗普当天傍晚在白宫记者会上宣布这一决定，并表示美方正评估世卫组织在新冠疫情传播期间的作用。他说，美国每年向世卫组织缴纳超过4亿美元会费，作为主要赞助方，美国有责任对世卫组织在疫情中的行为问责。
一、美国退出含有退出条款的国际组织或条约的实体合法性问题
如果国际组织章程或条约对退出事项做了规定，那么据此缔约国应享有退出的权利。经查美国宣布退出的国际组织章程和有关条约的规定，可以发现联合国教科文组织章程——《联合国教科文组织组织法》、万国邮政联盟章程——《万国邮政联盟组织法》、跨太平洋伙伴关系协定和《巴黎协定》对退出事项做了规定。
因此，从这些国际组织的章程和条约的有关规定来看，美国享有退出联合国教科文组织、万国邮政联盟、跨太平洋伙伴关系协定和《巴黎协定》的权利。这一结论也符合《维也纳条约法公约》的相关规定。
《维也纳条约法公约》第54条(依条约规定或经当事国同意而终止或退出条约)规定:“在下列情形下，得终止条约或一当事国得退出条约：(甲)依照条约之规定;或(乙)无论何时经全体当事国于咨商其他各缔约国后表示同意。”依第54条(甲)项的规定，如果条约本身对退出事项做了规定，那么缔约国可以依照条约的规定退出。在条约本身含有退出条款的情形下的退出可称之为明示允许的退出。
在19世纪末之前，多边条约很少包含退出条款。在此之后，退出条款逐渐频繁地出现于多边条约之中。
时至今日，仅有少数条约没有规定退出条款。可以说，在双边和多边条约中纳入退出条款已经成为当今条约实践中的标准做法。皮斯利·威多斯(PeasleeK．Widdows)分析了1967—1971年间在联合国秘书处登记的约2400个双边和多边条约，发现仅有约250个(约10%)没有退出条款。
另一项研究则抽样调查了《联合国条约集》中的142项条约，发现60%的条约规定了退出条款。甚至一些重要的人权公约如《防止及惩治灭绝种族罪公约》(第14条)、《消除一切形式种族歧视国际公约》(第21条)、《禁止并惩治种族隔离罪行国际公约》(第16条)、《欧洲人权公约》(第58条)、《美洲人权公约》(第78条)等也规定了退出条款。
可见，缔约国倾向于在条约中引入退出条款以确保退出的自由。在条约中明确禁止退出则较为少见。一个罕见的例外是规定美国租借关塔那摩的美古双边条约，该条约规定除非经美国和古巴两国同意修改或者废止条约，租借将永久有效，从而排除了古巴单方面退出的可能。
总体而言，在条约中引入退出条款已是国际条约实践中的普遍现象。除条约外，许多国际组织章程也对退出事项做了规定。联合国16个专门机构中仅国际劳工组织和世界卫生组织的章程没有退出条款，其余14个专门机构的章程均对退出事项做了明确规定。
世界贸易组织章程——《马拉喀什建立世界贸易组织协定》也专门设置了一个退出条款(第15条)。威多斯的分析也表明仍有少部分条约没有写入退出条款。
之所以如此，是因为条约的起草者们并不鼓励缔约国的退出。即使条约是可以退出的，即承认缔约国的默示退出权，但也不愿意写入一个专门的退出条款而使得退出权被明示。例如《国际联盟盟约》就写入了退出条款，结果导致累计多达16个国家援引该条款退出，并致使国际联盟最终解散。于是《联合国宪章》(简称《宪章》)的起草者们考虑到国际联盟的前车之鉴，选择在《宪章》中对联合国的退出问题保持沉默，但又承认成员在例外情形下的退出。
一方面，在国际组织章程和条约中写入退出条款是普遍现象;
另一方面，国际组织和条约的退出也频繁发生。劳伦斯·赫尔弗(LaurenceＲ．Helfer)对1945—2004年间在联合国登记的5416项多边条约进行统计分析发现，有191项(约占3．5%)条约发生过退出。各国累积批准上述条约32021项，发生退出事件1547项。
从191项(条约数)对1547项(退出事件)可以看出，部分多边条约曾经发生过大规模、比较集中的退出。除美国外，近年国际社会还发生了若干重要的退出国际组织的事件。如2016年10月非洲国家布隆迪、南非和冈比亚先后宣布退出国际刑事法院，2016年11月16日俄罗斯也宣布退出国际刑事法院。
在当今国际实践中，国际组织章程或条约设置专门的退出条款已是比较普遍的做法，并且退出国际组织或条约的现象也较为常见。
对于美国退出联合国教科文组织、万国邮政联盟、跨太平洋伙伴关系协定和《巴黎协定》，由于《联合国教科文组织组织法》《万国邮政联盟组织法》、跨太平洋伙伴关系协定和《巴黎协定》均允许缔约国退出，所以美国有权退出上述组织和条约，退出行为具有实体合法性。这也符合《维也纳条约法公约》第54条(甲)项的规定。
二、美国退出不含退出条款的国际组织或条约的实体合法性问题
当国际组织或条约不含退出条款时，缔约国是否有权退出是一个比较复杂的问题，极易引发争议。在特朗普政府宣布退出的国际组织和条约中，联合国人权理事会、《伊核协议》和《维也纳外交关系公约关于强制解决争端之任择议定书》就没有退出条款。
对于美国退出这些国际组织和条约是否具有实体合法性，可能无法直接从该国际组织章程和条约本身寻找答案，只能从一般国际法出发进行探讨。
对于不含退出条款的国际组织或条约的退出问题，一般国际法确立了“一项原则，三项例外”的退出规则。即如果国际组织或条约不含退出条款，原则上不得退出，但在三种情况下存在例外:
(1)缔约国原意允许退出;
(2)依条约性质允许退出;
(3)全体当事国在咨商其他缔约国后表示同意退出。客观而言，要满足第三项例外较为困难，但前两项例外中的“缔约国原意”和“条约性质”缺乏明确的标准。
尽管可依《维也纳条约法公约》的解释规则进行判断，但不同国家可能借助不同的材料或方法得出不同的解释结果，退出国完全可以在“缔约国原意”和“条约性质”上做出对自己有利的解释，而国际社会并不存在一个有强制管辖权的机构来居中裁判相关解释争议。
概而言之，对于不含退出条款的国际组织或条约的退出问题，虽然《维也纳条约法公约》关上了退出的大门，但留下了可以退出的三个小门。这三个小门实际上使得大门的关闭不过是一场虚掩。
（保留所有权利，转载请注明作者和“制度开门”。资料来源：伍俐斌：论美国退出国际组织和条约的合法性问题，世界政治与经济，2018年第11期）
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