IPP评论是华南理工大学公共政策研究院（IPP）官方微信平台。

既然从各种方面来看，《条例》的出台都称不上是一件坏事，为何会引发如此大面积的讨论，且反对的声音居多？（图片来源：篮球明星马布里的社交账号）

“永居”条例引热议

近日，司法部发布《外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》）向社会各界公开征求意见，在社交媒体上引发热烈讨论。部分学术界人士对《条例》出台对引进海外高层次人才所产生的积极作用表达了肯定。但也有许多观点认为，《条例》的出台意味着外国人来华永久居留的门槛降低，可能导致大量“低端”国际移民涌入中国扰乱社会治安，并获得“超国民待遇”挤占本应属于国人的资源，最终影响民族认同。这些争论甚至还引发了“华夏男孩守护华夏女孩”的“网络保卫战”，可见《条例》受关注的程度之高。

在进行其他的讨论前，首先需要明确的是，《条例》的出台并不像有的人谩骂的那样是“拍脑袋决策”，而是与我国移民管理制度建设的历史渊源有着紧密联系的。事实上，关于外国人永久居留的制度探索可追溯到上世纪80年代。1985年，《外国人入境出境管理法》出台，首次提到了“外国人永久居留”概念；2003年，《外国人在中国永久居留审批管理办法》出台，外国人永久居留问题进一步得到详细规定；2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》，在主要的国际移民流入地开展外国人居留管理改革试点（见图1）。

图1 目前我国有关外国人的主要法律法规

资料来源：作者自制

《条例》是对已出台的法规条例及已落实试点政策的总结，以更规范、更与中国国情相契合、更符合当前世界各国相关制度表达惯例的形式推出，标志着我国的外国人管理制度的法治化转向，从制度建设角度来看，实际上具有很大的积极意义。并且，如果细读《条例》的内容，其实会发现《条例》在申请条件、审批程序、处罚手段等方面均相当严格，甚至还加入了定额审批的机制。 这就使得中国永居证仍然还是世界上最难取得的“绿卡”之一，而且在原则上只面向海外高层次人才开放。

既然从各种方面来看，《条例》的出台都称不上是一件坏事，那么为何会引发如此大面积的讨论，且反对的声音居多？撇开过于情绪化以及过于戏谑的意见，在一定程度上说，这里有一个全球化深入发展所带来的矛盾：中国同时作为传统的以单一民族为主体的国家和新兴的国际移民流入地，外国人的到来实际上对原有的民族国家文化认同、生活习惯和社会秩序造成了冲击。这些国际移民在对我国经济发展产生积极推动作用的同时，其形成的“移民小社会”也在群众间引发了部分排外主义和民族主义情绪。而我国现有的社会资源配置问题和长期以来普遍的“严格立法、选择执法”现象，更是加重了群众对外国人“隐形超国民待遇”的担忧和负面情绪。

地方政府的移民治理困境

本文所希望讨论的就是这些负面情绪所折射出的中国移民治理（或称外国人管理）实践上面临的困境。无论是对于“洋垃圾”来中国“抢老婆”、“抢户口”、“抢工作机会”的担忧，还是对来源于特定地区的移民（例如在广州的非洲商人群体）“扰乱社会秩序”的反感，实际上都指向了一个主要问题：虽然我国已正式成为新兴的国际移民输入国（可以2016年中国加入IOM为标志），但国家层面移民管理的相关法律制度还远未得到完善。这就使得各级地方政府的移民治理实践或面临着过于严格的法律限制，或根本无法可依，在管理上缺乏有效性。

我国关于外国人管理的法律法规，从总体上来说具有明显的“双轨制”特点。这体现在两个方面：

其一，我国外国人管理立法偏重于出入境、居留及就业准许（immigration policy），有关外国人入境后活动行为的法律法规（immigrant policy）则较为缺乏。自1985年旧《外国人出境入境管理法》颁布以来，我国在中央层面的立法虽逐渐开始涉及外国人生活融入，但均严重滞后，例如1989年颁布的《外国商会管理暂行规定》早已与当前实际情况不相匹配[1]（见图1）。另外，起到立法补充效果的外国人就医、子女就学、住房、保险、税收等方面的实施细则则是基本空白，或极少更新。

事实上，东亚其他劳务移民流入国如日本、韩国的移民管理立法也或多或少存在这个特点。这是因为政府将劳务移民看作短期居住的客工（guest worker），而非长期定居的移民；因此关于移民生活行为方面的政策被视为不必要的。[2]

其二，我国外国人管理立法关于理想型移民（即外国专家等高层次人才）的具体规定更为细致，但有关一般劳务移民（less-skilled migrants）的管理规定则过于宏观（参见图1）。与日本等国相同，我国自改革开放以来就一直以“鼓励高端、控制一般、限制低端”作为外国人管理立法的原则，立法目的在于为我国吸引更多的海外高层次人才。这当然无可厚非；然而，管理一般移民的具体法律法规过于缺乏且滞后，使得地方政府部门在进行外国人管理时可能出现“三轨”现象，即对外国人才提供“超国民”的待遇，对一般移民管理有时又会过于严谨，同时管不住“三非”外国人。

我国外国人管理立法的“双轨”特点在相当程度上是当今外国人地方治理困境的主要来源。一个困境是多头管理造成的管理真空。针对“高端移民”以外的移民，管理立法偏重出入境管理，这就使地方公安出入境部门成为地方外国人管理的主体（直至今日，地方政府尚未成立专门的移民管理机构）。至于签证和居留许可申请以外的事务，如外国人住宿登记、经营、就业等，则由基层公安机关及政府其他职能部门如工商、税务、人社部门负责。

然而，一方面，由于外国人管理并不作为政府其他职能部门考评体系的重要内容，因此部分单位并不愿意主动开展相关工作，从而导致失控漏管现象，如在散居外国人住宿登记方面。这也是造成非法居留外国人增多的主要原因。另一方面，多头管理也造成了职能部门的权责不匹配；职能部门间的信息不互通则加重了这一矛盾。

以外国人非法就业为例。2017年修订的《外国人在中国就业管理规定》规定，地方劳动行政部门为外国人在华就业的主管部门，公安机关为外国人非法就业的处罚部门。这就造成了处罚权和管理权的分离。对于非法就业的外国人来说，劳动行政部门无法执罚；公安部门则无法及时查证外国人是否取得就业证。这一问题曾经在广州小北非洲人聚居区域表现得较为明显。根据相关数据，在小北大约一成非洲移民没有稳定的职业和收入来源，但却可以长期居留[3]；其中一个重要原因就是其可以凭借公安部门的信息空白逃避检查（除此之外，对外国人非法就业处罚过轻也是另一个十分重要的原因）。

另一个困境则是来华外国人与中国居民日渐加深的相互误解与矛盾冲突。随着越来越多国际移民流入中国，国际移民聚居区也不断增加，如北京望京的韩国人聚居区、广州小北路和三元里的非洲人聚居区、上海古北的日本人聚居区等；国际移民与我国社会经济发展的互动也越来越密切。然而，基于管控型思路的我国外国人管理立法极少涉及外国人在中国的生活融入（近年来新设立的外国人管理服务工作站，职能其实也很有限），在制度上切断了移民群体和本地居民的有机联系，使得中外居民间的隔阂不断加深。这种社会隔阂在一定程度上夸大了部分“洋垃圾”带来的负面影响，从而加重部分人的排外主义、民族主义情绪，如某些网友在《条例》征求意见时表现出的过度担忧。

事实上，不仅中国人对来华外国人存在误解与偏见，许多来华外国人对中国的文化与生活习惯也会产生许多疑问。正如麦高登等[4]在《南中国的世界城》里所写到的，在广州，有些非洲商人也不太信任“不信上帝”的中国商人：

非洲商人和中国商人的一个重大分别，是我们遇见的非洲商人几乎都有虔诚的信仰，不论他们是基督徒还是穆斯林，但多数中国人则没有信仰。这导致许多非洲商人不信任中国商人，我们经常听到有人评论：“我怎么能相信一个不信上帝的人？”与此相关的事情还包括，中国人可能会吸烟喝酒，或享受性服务以庆祝达成一笔生意，这些都是虔诚的穆斯林绝对不会做的。正如一名西非穆斯林商人说：

“我和中国人做生意的时候，他们喜欢请我吃饭，还在餐桌上给我酒喝。我不喝酒，但我的中国朋友说我必须喝，指这是中国人表示友好的意思。如果我拒绝喝酒，就是拒绝他们的好意，那我们的合作关系就会结束。我还必须接受他们的香烟，并且吸烟。我不理解这些行为，但我有时候只能遵从中国人的做法。”

移民的协同共治实践

实际上，从进入21世纪以来，我国外国人管理的地方实践也在不断探索创新；这些治理模式创新包括“大外管”工作机制、外国人管理服务工作站、外国人市民服务中心等等。其中，类似“行政+自治”模式的“洋街长”“洋居委”管理模式得到了特别的关注。“洋居委”即推选外国人当选居委会委员，最早开始于2002年的上海浦东仁恒滨江园小区。该小区1200多户中，有40%以上为国际移民；而这两位“洋居委”的工作重点就是组织文化交流活动，使国际移民能更好地融入中国社会。

事实上，这种“以外国人力量管理外国人”的模式在中国已有一定历史基础。在唐代，广州就开始兴起“蕃坊”（也即移民聚居区）治理模式；每个“蕃坊”中都推选对贸易贡献最大的外国移民作为“蕃长”，与中国官员享受相似待遇，代表政府行使行政管理权和部分司法权，促进商业活动，并调解纠纷。[5] 改革开放后，我国外国人管理体制基本形成，地方政府开始成为基层移民治理的主体。然而，非正式的治理手段在外国人聚居区内仍旧存在：在广州广园西的非洲人聚居区里还存在不少移民“协调人”（peace-keeper），他们主要承担的责任是调解非洲移民之间的经济纠纷[6]。

“以外国人力量管理外国人”模式实际上为我国的移民治理提供了一种可参考的协同共治思路。在西方的移民研究中，协同共治模式通常强调移民安居政策不是政府自上而下传达的命令，而是移民群体共同参与制定实施的产物[7]。移民融合需要输入地居民和移民共同行动、互相尊重，最终达成移民的吸纳和同化（assimilation）。

很显然，在我国，推动移民完全同化是一个不太现实的目标（其实也没有必要）；但在当前国际移民浪潮势不可挡的情况下，探索在非正式领域与移民社团（外国商会、协会等）良性携手、开放移民自我治理机制，在为国际移民提供有效的公共服务供给方面，其实也不失为一个好的制度创新。一方面，这可以畅通信息沟通渠道，在一定程度上减少因误解法律而造成的“三非”现象；另一方面，这可以加强中外移民在族群文化与社会网络特征方面的相互尊重，推动移民的社会融合。

文中注释：

[1]这一《暂行规定》规定，成立外国商会要按照国别并在民政部登记。但实际上，外国人商会备案的管理形式对于自发成立的外国商会并无实质效果。参见吕红艳、郭定平：《全面构建外来移民治理体系：新时代中国国家治理的新课题》，《国家治理》，2018年8月第1期，第34页。

[2] Takenoshita, H. (2016), "Immigration Challenges in Japan: How Has Japanese Society Coped With Immigration?". in Healy E. et al. (eds.) Creating Social Cohesion in an Interdependent World. Palgrave Macmillan, New York, pp.106。

[3]王亮：《在华外国人的现状及治理——以广州市非洲裔外国人群体为例》，《团结杂志》2018年第4期，。

[4]麦高登、林丹、杨玚：《南中国的世界城：广州的非洲人与低端全球化》，香港：香港中文大学出版社，2019年，第67页。

[5]毛国民、张孝文：《古代广州蕃坊国际移民治理经验及启示》，《贵州师范学院学报》，2017年4月，第33卷第5期。

[6]李麑：《那些在广州的非洲人，他们如何做生意，如何生活》，。

[7]刘小敏、张桂金：《西方劳务移民社会治理研究》，《社会发展研究》，2015，2(01)，第222页。

★ 本文系IPP独家稿件。

作者：吴璧君，华南理工大学公共政策研究院研究助理、政策分析师。

编辑：IPP传播

关于IPP
华南理工大学公共政策研究院（IPP）是一个独立、非营利性的知识创新与公共政策研究平台。由华南理工大学校友莫道明先生捐资创建。IPP研究团队围绕中国的体制改革、社会政策、中国话语权与国际关系等开展一系列的研究工作，并在此基础上形成知识创新和政策咨询协调发展的良好格局。IPP的愿景是打造开放式的知识创新和政策研究平台，成为领先世界的中国智库。