许多人心中都藏着一个“飞行旅行梦”，但因受限于低空管制政策，这个梦想难以实现。就在今年全国两会期间，低空经济首次被写入政府工作报告，并纳入2024年国家培育新兴产业和未来产业的重点任务之一。这一发展导向，不仅为我国低空旅游新业态发展带来历史性机遇，也让更多平凡人的飞行旅行梦想照进了现实。
低空经济是一种新兴的综合性经济形态，它以通用航空飞行器为基础，涵盖了各类低空飞行活动，并且辐射带动相关领域的融合发展。这种经济形态对于第一，第二和第三产业都有着重要的作用，被认为是未来经济增长的重要引擎。
低空旅游作为低空经济的重要融合业态之一，通过“文化+航空”“旅游+航空”“体育+航空”等创新融合模式，能够辐射带动包括低空旅游航空器研发、低空旅游交通、低空旅游观光、文化体育活动等低空旅游产业链的形成，推动文旅产业转型升级和高质量发展。
2023年12月，中央经济工作会议提出，要大力发展低空经济等战略性新兴产业，明确了低空经济的发展地位。今年全国两会期间李强总理在2024年政府工作报告中提出，实施产业创新工程，完善产业生态，拓展应用场景，促进战略性新兴产业融合集群发展。积极打造商业航天、低空经济等新增长引擎。
这也是低空经济作为重要任务首次写入政府工作报告。随着低空经济纳入国家重点发展目标，标志着低空旅游产业正迎来史上最好的战略机遇期和黄金窗口期，一个新兴旅游市场已经呼之欲出。
01 政策引导持续升级
我国低空旅游起步于20世纪90年代初，由S-76机型执飞的八达岭长城游览开创了国内低空旅游项目的先河。然而，受低空空域管理改革不够充分、大众消费理念尚未形成、相关配套设施不完善等因素影响，彼时的低空旅游未能形成稳定的商业模式，也没有长期的发展规划。
2014年8月，国务院出台了《关于促进旅游业改革发展的若干意见》，首次提出鼓励探索“低空飞行旅游”。在政策的引导下，一些通用航空公司开始尝试开展通场条件下提供空中观光服务。由于季节性突出、游客数量有限、空域航线限制以及政府噪音管制等多重原因，此类项目整体盈利能力有限，尚未形成可持续发展的模式。
为推动低空旅游产业发展，2016年5月，国务院办公厅发布了《关于促进通用航空业发展的指导意见》，提出到2020年要建成500个以上通用机场，并覆盖50%以上的5A级旅游景区。同年11月，国家旅游局联合国家发改委、民航局、体育总局推出首批16个通用航空旅游试点项目，为低空旅游产业的推进提供了实践样本。
△促进通用航空业发展的目标任务（制作：三川汇文化产业）
在一系列政策的引导下，我国低空旅游市场迎来了新的发展机遇。公开资料显示，截至2017年底，国内获得空中游览资质的企业超过90家，全年实际投资突破100亿元，同比增长90.2%。同样，受低空空域尚未完全开放、运营审批程序繁琐、通用机场覆盖率较低等问题的限制，此时的低空旅游仍处于市场培育和产业布局阶段。
2017年3月，原国家旅游局联合交通运输部、国家铁路局、中国民用航空局等六部门印发的《关于促进交通运输与旅游融合发展的若干意见》提出，积极开展通用航空旅游试点，鼓励重点旅游城市及符合条件的旅游区开辟低空旅游航线；推动通用机场建设，建设低空旅游产业园、通航旅游小镇与飞行营地。由此，低空旅游培育有了更具实操性的方向。
△大力发展低空飞行旅游产品（制作：三川汇文化产业）
为了优化低空旅游相关政策，交通运输部自2018年起对《通用航空经营许可管理规定》进行了连续三年的修订和完善，并于2020年发布了新版《通用航空经营许可管理规定》。修订后的规定对涉及低空旅游经营范围及活动进行了大幅优化，低空旅游也由此进入了有序发展的阶段。
2021年3月，国家在“十四五”规划和2035年远景目标纲要中明确提出，要完善低空旅游等发展政策。2022年1月，国务院发布了《“十四五”旅游业发展规划》，强调了完善低空旅游等发展政策，推动通用航空与旅游融合发展。同时，中国民航局发布的《“十四五”通用航空发展专项规划》中也回应，将推动低空旅游发展，支持文旅主管部门和地方政府构建低空旅游网络的措施。
△将低空旅游发展纳入国家重点规划（制作：三川汇文化产业）
2023年4月，文化和旅游部、交通运输部、中国民用航空局六部门联合开展交通运输与旅游融合发展典型案例推荐遴选工作。其中，包括横店“航空+影视+旅游”交旅融合、江西机场红色旅游精品航线、鄂尔多斯机场“干支通、全网联”交旅融合和张掖丹霞景区低空旅游等4个航空旅游案例分别入选全国首批交旅融合发展案例名单，标志着我国低空旅游市场取得了实质性的发展。
2014年低空旅游首次纳入旅游业改革事项到2017年列入交旅融合发展任务，从2021年完善低空旅游政策首次写入国家规划再到2024年政府工作报告明确定调为战略性新兴产业，经过10年的渐进式推进和政策引导的不断升级，为低空旅游产业的持续发展创造了良好的环境。
02 发展现状不及预期
近年来，在国家一系列政策引导下，低空旅游已经成为各地政府和产业资本持续关注的新赛道，并在部分试点省市取得了阶段性成效。然而，据三川汇文化产业（ID：schwhcy）分析，目前我国低空旅游市场发展不及预期，仍存在诸多亟待破解的现实问题。
一是低空旅游规模总体偏小。据《2022年民航行业发展统计公报》披露，截至2022年底，获得通用航空经营许可证的传统通用航空企业661家（比上年底净增62家）。其中，华北地区130家，东北地区48家，华东地区179家，中南地区150家，西南地区93家，西北地区37家，新疆地区24家。由于审批程序复杂，获准经营低空旅游服务业务的企业占比不到20%。
二是通用机场旅游适飞度不高。根据《2022-2023中国通用航空发展报告》，截至2022年底，全国在册管理的通用机场数量为399个，对重点景区景点覆盖不足；通用航空在册航空器总数3186架，其中民用直升机机队规模为1037架；全年通用航空共计飞行121.9万小时，而其中仅有1.8万小时用于载客旅游飞行，占比不足1.5%。与全球通用航空飞行中低空旅游所占的50%左右相比，远远低于国际平均水平。
三是低空旅游潜力释放不足。目前，在我国通用航空消费领域中，低空游览、娱乐飞行及运动飞行等应用场景较为成熟。业内保守估计，国内低空旅游市场潜在客户约有4亿人次。然而，由于大众消费市场尚处于起步阶段，并且个体消费价格较高，仅有10%左右的低空旅游项目实现盈利。据中国民航局数据显示，2022年国内参与空中游览和航空运动的人数约为48万人次，消费潜力释放不足。
四是区域间同质化竞争激烈。据不完全统计，截至2023年，我国已有13个省市相继出台支持发展低空旅游等新业态的政策措施，天津、西安、武汉、三亚、海口、中卫等100多个城市探索推出空中游览项目。总体来看，由于低空旅游产品创新不足，区域间的低空旅游主要侧重于空中观光，导致严重的同质化竞争。例如，三亚市目前约有20家航空公司提供空中游览服务，也加剧了同城化的无序竞争。
△三亚凤凰岛观光直升机停机坪（图源：李学仕/摄）
五是低空旅游产业链尚未形成。低空旅游产业链是一个以低空旅游为核心的高度融合产业网络，涵盖了低空交通、低空观光、娱乐飞行体验、地面静态体验及组合产品等业态。然而，就眼下的情况看，低空旅游市场的融合度依然较低，通航企业、旅游景区以及地方政府之间的合作仍显表浅，尚未建立稳固的产业链条与合作运营模式，导致低空旅游市场化程度不高，缺乏高品质主题产品和客源市场支撑。
△低空旅游产业链思维拓展图（制作：三川汇文化产业）
总体来看，我国低空旅游市场发展虽经政策引导取得初步进展，但仍面临着规模偏小，通用航空企业数量不足；通用机场覆盖不足，旅游服务使用率较低；消费潜力大但释放有限，市场尚未成熟；同质化竞争激烈，市场化程度不够；产业链条单一，产品品质不高等问题，需要引起各方高度重视。
03 发展前景未来可期
我国拥有丰富的自然风光和文化旅游资源，为低空旅游产业发展提供了独特的优势。同时，随着发展低空经济被提到国家新质生产力的战略高度，低空旅游将成为低空经济和文旅经济产业链的重要组成部分，迎来史上最好的战略机遇期和黄金窗口期。据测算，2023年国内低空旅游经济规模接近500亿元，2030年有望达到2000亿元以上。
那么，如何抢抓当前政策发展新机遇，积极拓展旅游产业“海陆空”立体发展空间，推动低空旅游借势“高飞”？三川汇文化产业（ID：schwhcy）结合研究分析认为，当前和未来一个阶段，应着力从以下四个方面发力。
（一）聚焦“一个重点”，加快完善基础设施。低空旅游最重要的基础设施主体是通用机场和目的地的起落场，这不仅是布局发展低空旅游的重中之重，更是保障旅游飞行活动的必备条件。前文中提到，截至2022年全国在册管理的通用机场数量仅有399个，且对重点景区景点通场覆盖率不足，严重制约了低空旅游飞行半径和时长，导致游客消费体验和满意度大幅降低。
因此，针对低空旅游基础设施的重要性以及存在的问题，加快完善基础设施是推动低空旅游发展的关键一步。建议：进一步加大通用机场建设力度，通过政府引导和资金支持，增加通用机场数量和完善布局，特别是要加强对重点景区的覆盖，构建起完善的起降场网络，方便低空旅游线路的规划和实施，促进旅游资源的整合和共享。
△江苏无锡丁蜀机场（图源：无锡博报）
（二）把握“两个关键”，推动政策规划落实。在推动低空旅游市场发展的过程中，贯彻政策规划并简化审批手续至关紧要。近年来，山西、江西、广东、江苏、山东、四川、陕西、湖南等重点省份，以及北京、上海、深圳、重庆等城市，在重点任务和政策规划中均提出重点发展低空旅游新业态，然而规划的具体实施却步履维艰。同时，当前“一站式”飞行审批机制尚未完善，飞行计划申报渠道、飞行审批报备流程依然错综复杂。
为此，建议：在推动规划落实方面，各地政府及相关部门可通过设立专门工作组、完善政策法规、建立融资渠道等多种举措，着力推进重点规划项目的早落地快推进。在优化营商环境方面，应将推动实施“一站式”飞行审批机制置于首位，推动建立地方政府与军方、民航空管部门以及通航企业之间的协同管理机制，争取早日实现低空旅游飞行的“一窗受理、一网通办、一次办结”。
△2018年阿勒泰冬季低空旅游航线首航仪式（图源：中国日报网）
（三）发力“三个环节”，延伸低空旅游链条。低空旅游行业贯穿着一、二、三产业，涵盖了上中下游各个发展环节，具有“多领域、跨行业、全链条”特点。虽然我国各地已陆续开展了数量众多的低空航空旅游项目，但仍然停留在单一的低空观景模式上，在多类型低空旅游产品和行程方面发展不足，无法充分满足不同层次消费者、包括大众和高端客群的需求。
因此，建议：从研发、市场和消费三个方面入手，以产品拓展和质量提升为着力点拓展低空旅游产业链。在研发端，抓住国家发展低空旅游的战略机遇，加大对适于低空旅游的专用航空旅游装备的研发力度。在市场端，通用航空企业可以积极邀请文旅企业参与通用航空产品供需对接会等营销推广活动，促进与低空旅游相关产业的融合发展。在消费端，结合当地文脉、山脉和水脉和城市等景观特点，打造差异化的低空旅游产品。
△围绕三个环节拓展低空旅游产业链（制作：三川汇文化产业）
（四）用好“四个成果”，强化示范引领作用。低空旅游作为我国新兴产业之一，由于起步较晚，尚未形成相对成熟的产业体系。因此，在借鉴国外成功案例的同时，还应进一步梳理总结国家和地方层面近年来的探索实践成果，通过试点示范成果引领低空旅游产业稳健发展。建议：重点用好以下四个方面成果和经验。
一是用好低空空域改革试点的成果。从2018年开始，国家陆续在湖南、江西、安徽、四川、海南等五省启动低空空域改革试点项目。经过多年的摸索实践，已初步形成了低空空域开放、政策设计和配套设施建设等方面的成果。例如，湖南围绕“1+13+N”通用机场骨架网，相继建成或开工50个通用机场或临时起降点，计划开通30条低空旅游航线。
二是用好试点项目和示范案例成果。2016年11月，国家旅游局联合国家发改委、民航局、体育总局推出首批16个通用航空旅游试点项目，去年4月评选出了4个全国首批交旅融合（航空旅游）案例，这些生动的实践为各地推动低空旅游产业发展提供借鉴范本。例如，甘肃张掖丹霞景区现有直升机2架、动力伞10架、热气球30只，短短几年间已经成为国内外知名的低空旅游体验目的地。
△张掖七彩丹霞热气球嘉年华（图源：通航信息）
三是用好重点区域创新政策成果。近年来，京津冀、大湾区、长三角在低空旅游领域发展上走在全国前列，北京、上海、广东、江苏、海南等重点省市出台了一系列扶持政策，为其他地区完善本地政策措施提供了重要参考。例如，深圳形成低空经济“6+N”政策体系，带动全市500多家涉及低空经济产业链的企业进入低空旅游领域。
四是用好航空企业运营经验成果。近年来，各地通用航空企业积极构建“航空+旅游+”产品体系，引入低空旅游项目，总结了一系列成功经验和领先的运营模式，对于加强市场主体培育、创新运营方式具有重要意义。例如，青海机场公司打造的空港房车营地、空港全球购、祁连空港牧场等6个空港产品就是一个很好的运营模式。
结语
低空旅游作为一个潜力型新兴产业，正处在史上最好的战略机遇期和黄金窗口期。相信，随着国家和地方政策措施持续向实、发展环境不断优化，产业体系丰富完善，未来我国低空旅游产业一定能够飞得更高、飞得更远！
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