乡村振兴是国家在新时代作出的重要战略决策,服务国家发展战略是县级行政区划调整的重要方向。行政区划调整在整合乡村资源、推进城乡融合、提高治理效率等方面会对乡村振兴产生积极作用。今天就以新疆维吾尔自治区为例,发现新疆县级行政区划变更主要围绕城镇化,有效促进了乡村人口转移、城乡要素流动,有利于乡村发展;同时,新疆县级行政区划存在数量多、面积大、人口规模小、城镇化不足等现实问题,对乡村振兴产生了制度性障碍,应进行适度调整。基于乡村振兴战略需求并结合新疆实际,梳理出县级行政区划优化的5种主要模式,即隶属变更、撤县(市)设区或撤县改市、行政区合并或撤县拆分、边界调整、设立新地级市,每种模式都代表了特定的诉求,以期为乡村振兴战略的顺利实施提供理论支撑。

一、县级行政区划调整在乡村振兴战略中的必要性

从行政区划变更的形式看,我国县级区划调整包括撤县(市)设区、撤县设市、行政区合并、增设行政区、边界调整、隶属变更和建制升格7种主要类型,每种类型都隐含着特定的内在要求。而乡村振兴是以乡村地域系统为基础,遵循城乡发展规律的乡村系统全面振兴,作为通过政府手段引导和干预经济的常见方式,县级行政区划的优化可在改进区域空间格局、改善城乡关系等多方面发挥作用。

一是有助于整合乡村振兴资源。我国乡村生产要素的配置和流动有很强的行政导向,作为界定行政权力的行政区划,其变更会对生产要素流动产生直接影响,导致土地、资本、劳动力和技术等要素的重新组合,进而导致乡村产业布局发生较大变化,而通过县级行政区划调整可实现乡村振兴所需要素资源空间重构与优化配置。

二是有助于城乡融合。我国的行政区划问题始终与城乡发展紧密结合,是城乡发展进程中要素重组和集约利用的必然要求。通过县级区划调整可增加城市土地资源供给和发展所需空间,提高城市对乡村的辐射和引领作用,激发乡村内生动力,促进城乡良性互动。

三是有助于提高县级政府治理效率。乡村振兴既需要资源支撑,也需要优质的制度安排和高效的治理。县级政府以行政区为界发展本地经济的职责促使县域之间围绕市场、资源、产业等展开具有地方保护色彩的竞争行为,强化了县域市场、人才、资本、土地等的行政保护,行政效率低下,不利于乡村振兴的全面推进。而通过区县合并、县县合并、撤县拆分等方式推进县域有机融合、降低无效竞争,可提高治理效率。

四是有助于乡村振兴战略顺利实施。在乡村振兴战略的组织管理体系中,县市是落实者,特别是县级行政单位,既是本级别乡村振兴的规划者又是执行者,调整县域设置、扩权赋能、理顺体制显得尤为必要。县级行政区划调整可优化县域与中心城市、县域之间、县域与中心镇、县域与农村、中心镇与农村、农村与农村之间的关系,理顺城乡分异格局和形态,是优化乡村振兴的组织管理体系、助推乡村振兴战略顺利实施的重要举措。

二、新疆县级行政区划演化

(一)县级行政区划变更

据城镇规划君何方洪对新疆行政区划的了解,从2000年以来这22年时间里,新疆县级行政区划调整还是比较频繁的。

2001年,将新疆维吾尔自治区乌鲁木齐县大湾乡(不包括仓房沟村)划归乌鲁木齐市天山区管辖,将二工乡(不包括九家湾村)和地窝堡乡(不包括河南庄子村)划归乌鲁木齐市新市区管辖;将大湾乡的仓房沟村和二工乡的九家湾村(不含八队)划归乌鲁木齐市沙依巴克区管辖,将地窝堡乡的河南庄子村划归乌鲁木齐市头屯河区管辖;将乌鲁木齐县七道湾乡(不包括卡子湾村)和乌鲁木齐市东山区芦草沟乡的水磨沟村划归乌鲁木齐市水磨沟区管辖;将七道湾乡的卡子湾村划归乌鲁木齐市东山区管辖。

2002年,新疆维吾尔自治区将乌鲁木齐市天山区的乌拉泊街道和乌鲁木齐县的达坂城镇、东沟乡、西沟乡、阿克苏乡、柴窝堡乡划归乌鲁木齐市南泉区管辖,南泉区更名为乌鲁木齐市达坂城区,区人民政府驻地由鱼尔沟迁至达坂城镇。当年,经国务院批准同意,新疆维吾尔自治区设立县级阿拉尔市(新疆兵团第一师)、图木舒克市(新疆兵团第三师)、五家渠市(新疆兵团第六师),这三个兵团城市都是2002年批准,2004年挂牌成立的。

2007年,新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州与乌鲁木齐市行政区划调整,撤销昌吉州米泉市和乌鲁木齐市东山区,设立乌鲁木齐市米东区,以原米泉市和乌鲁木齐市东山区的行政区域为米东区的行政区域。米东区人民政府驻府前中路。

2011年,国务院批准同意新疆维吾尔自治区设立县级北屯市(新疆兵团第十师,北屯市人民政府驻北屯镇团结路300号。北屯市由新疆维吾尔自治区直辖,管理方式按有关文件规定执行。

2012年,国务院批准同意新疆维吾尔自治区设立县级阿拉山口市,设立县级阿拉山口市,管辖艾比湖街道、阿拉套街道,市人民政府驻阿拉套街道天山西街8号。阿拉山口市由博尔塔拉蒙古自治州管辖;批准同意新疆维吾尔自治区设立县级铁门关市(新疆兵团第二师),铁门关市人民政府驻兴疆路1号,铁门关市由新疆维吾尔自治区直辖,管理方式按有关文件规定执行。

2014年,国务院批准同意新疆维吾尔自治区设立县级双河市(新疆兵团第五师),双河市人民政府驻红星二路9号。双河市由新疆维吾尔自治区直辖,管理方式按有关文件规定执行;同意新疆维吾尔自治区设立县级霍尔果斯市,由伊犁哈萨克自治州管辖,霍尔果斯市人民政府驻陇海路3号;同意新疆维吾尔自治区调整图木舒克市与喀什地区疏勒县、疏附县、克孜勒苏柯尔克孜自治州阿克陶县行政区划,将喀什地区疏勒县巴合齐乡部分区域、塔孜洪乡部分区域,疏附县布拉克苏乡部分区域,克孜勒苏柯尔克孜自治州阿克陶县皮拉勒乡部分区域划归图木舒克市管辖,设立图木舒克市41团草湖镇。

2015年,国务院批准同意新疆维吾尔自治区撤销吐鲁番地区设立地级吐鲁番市,撤销吐鲁番地区和县级吐鲁番市,设立地级吐鲁番市,市人民政府驻新设立的高昌区绿洲东路495号。吐鲁番市设立高昌区,以原县级吐鲁番市的行政区域为高昌区的行政区域,区人民政府驻老城路街道老城东路690号,吐鲁番市辖原吐鲁番地区的鄯善县、托克逊县和新设立的高昌区;批准同意新疆维吾尔自治区设立县级可克达拉市(新疆兵团第四师),可克达拉市人民政府驻幸福路1号。可克达拉市由新疆维吾尔自治区直辖,管理方式按有关文件规定执行。

2016年,国务院批准同意新疆维吾尔自治区撤销哈密地区设立地级哈密,撤销哈密地区和县级哈密市,设立地级哈密市。哈密市人民政府驻新设立的伊州区建国南路19号。哈密市设立伊州区,以原县级哈密市的行政区域为伊州区的行政区域。伊州区人民政府驻东河区街道广东路2号。哈密市辖原哈密地区的巴里坤哈萨克自治县、伊吾县和新设立的伊州区;批准同意新疆维吾尔自治区设立县级昆玉市(新疆兵团第十四师),昆玉市人民政府驻昆玉大道玉枣路1号,昆玉市由新疆维吾尔自治区直辖,管理方式按有关文件规定执行。

2019年,国务院批准同意新疆维吾尔自治区设立县级胡杨河市,胡杨河市人民政府驻光明东路8号。胡杨河市由新疆维吾尔自治区直辖,管理方式按有关文件规定执行;新疆维吾尔自治区撤销库车县设立县级库车市,以原库车县的行政区域为库车市行政区域,库车市人民政府驻新城街道办事处文化东路150号。

2020年,因涉及巴音郭楞蒙古自治州和伊犁哈萨克自治州两个民族自治州的行政区划,因此国务院批准新疆维吾尔自治区铁门关市与巴音郭楞蒙古自治州和静县、焉耆回族自治县、博湖县、和硕县、若羌县、且末县行政区划调整将巴音郭楞蒙古自治州和静县、焉耆回族自治县、博湖县、和硕县、若羌县、且末县的部分区域划归铁门关市管辖,分别涉及新设立38团南屯镇、22团河畔镇、24团高桥镇、27团天湖镇、223团开泽镇、36团米兰镇、37团金山镇;批准同意新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州伊宁市与察布查尔锡伯自治县行政区划调整,将察布查尔锡伯自治县行政区域内的伊犁哈萨克自治州奶牛场大河灌区划归伊宁市管辖。

2021年,国务院批准同意新疆维吾尔自治区撤销沙湾县设立县级沙湾市,以原沙湾县的行政区域为沙湾市的行政区域,沙湾市人民政府驻三道河子镇世纪大道南路29号。批准同意新疆维吾尔自治区设立县级新星市,由新疆维吾尔自治区直辖,管理方式按有关文件规定执行,新星市人民政府驻兰新东路57号。

可以看出,新疆县级行政区划调整,一是实现兵团设市建镇(兵团参照第八师石河子市的“师市合一”模式,新设立了10个县级市);二是撤地设市(设立哈密地级市和吐鲁番地级市),提高城市引领能力;三是增加小城市数量,新设立了库车县级市、沙湾县级市、霍尔果斯县级市、阿拉山口县级市;四是整合行政资源、优化城区结构,城镇化倾向明显。将昌吉州米泉市与乌鲁木齐市东山区合并为了米东区,进一步推动了乌昌一体化进程。通过行政区划调整,加快发展中小城市,逐步形成大中小城市协调发展的格局,增强城镇地区对乡村的带动能力,推动农业人口就地城镇化。

即使县级区划调整是以城镇化为主要目的,其对乡村也产生了重要影响。如撤县(市)设区(米泉市变成了米东区)可直接推动整个县级区域农村人口向城市人口转变;边界调整推动部分乡镇人口向城市转移;通过调整行政区划而进入城市管辖的乡村地域,基础设施、福利保障、生活习惯、社会心理等方面逐渐与中心城市接近,有着鲜明的城乡融合特征。因此,通过县级行政区划调整促进乡村振兴,有扎实的实践基础。

(二)新疆的县级行政区划现状

2022年新疆共有107个县级行政单位,其中市辖区13个(乌鲁木齐市7个、克拉玛依市4个、吐鲁番市1个、哈密市1个),县级市28个,县(包括6个自治县)66个。

从县级行政区划总量看,新疆的县级行政区数量仅次于四川省183个、河北省170个、河南省158个、山东省137个、云南省129个、黑龙江省128个、湖南省122个、山西省119个、广东省119个、广西壮族自治区110个,与陕西省107个持平,排名全国第11位。自治区内行政区边界多,乡村之间、城乡之间要素流动的成本高。

从类型上看,新疆市辖区数量少,13个市辖区仅比海南省(10个)、宁夏回族自治区(9个)、西藏自治区(8个)、青海省(6个)多;除了地州首府县级市和新疆兵团的自治区直辖县级市外,普通县级市数量仅有7个,县级市仅比宁夏回族自治区、海南省、西藏自治区、青海省、甘肃省多,与陕西省的县级市数量持平。而且新疆的县级行政区的人口规模较小,尤其是县城或县级市城市规模较小,较少的总人口和县城人口数量难以形成规模效应。因此,新疆现有县级行政区划制约着乡村振兴战略的实施,应进行适度调整。

三、基于乡村振兴的县级行政区划调整趋向

(一)现存行政区划对乡村振兴的影响

根据2020年第七次全国人口普查结果,在全区人口]中,居住在城镇的人口为14613622人,占56.53%;居住在乡村的人口为11238723人,占43.47%。与2010年第六次全国人口普查相比,城镇人口增加5277870人,乡村人口减少1241340人,城镇人口比重增加13.73个百分点。2021年新疆农村居民人均可支配收入15575元,低于全国平均水平(2021年农村居民人均可支配收入达到18931元);地区发展不平衡,南北疆差距较为明显,农业产业基础薄弱,公共服务设施不足等诸多乡村振兴的短板依然存在。从行政区划的视角看,新疆县级行政区划对乡村振兴的掣肘主要表现为:

一是城乡发展不平衡,收入水平差距明显,尤其在基础设施和教育、卫生等公共服务方面与东中部省份相比差距巨大。

二是各地州市所辖县级行政单位数量相差较大(吐鲁番市、哈密市只有3个县级行政区,博州、克州、吐鲁番市均只有4个县级行政区,而喀什地区多达12个县级行政区),造成中心城市对乡村的辐射或带动能力不足,难以形成增长极。

三是受地理空间限制,尤其是新疆的县城规模都很小,而县域面积超大,比如若羌县相当于两个江苏省的面积,导致新疆以县城为中心的小城镇对本县域所辖部分乡村难以形成引领作用,在以县域为板块的乡村振兴中小城镇在本县域的作用有限。

四是部分县域较小,比如克拉玛依市的飞地市辖区独山子区面积仅400平方公里、兵团第八师石河子市域面积仅457平方公里、和田市域面积466平方公里、兵团第十三师新星市539平方公里、兵团第六师五家渠市域面积742平方公里、兵团第五师双河市742平方公里、兵团第七师胡杨河市678平方公里、喀什市面积只791平方公里、伊宁市798平方公里、奎屯市910平方公里、兵团第十师北屯市911平方公里、泽普县1000平方公里、阿拉山口市1204平方公里(以上面积数据均来源于中华人民国共和国民政部官方网站最权威数据)。且产业结构雷同现象严重,自生能力弱,内生动力不足,乡村振兴的资源较分散,难以进行统一配置和管理,难以形成跨县域的农村市场。

五是中小城镇数量少,城镇化率低,中心城镇较少,难以吸纳农村过剩劳动力或资源,市场缺乏活力,乡村振兴支撑点不够。因此,新疆县级行政区划对推进乡村振兴产生了障碍,亟须统筹城乡总体布局,推进城乡协调,促进乡村振兴。

(二)面向乡村振兴的县级行政区划调整

1.县级行政区隶属变更

在新疆14个地州市中,有的地州辖县域可能受其他中心城市影响更大,比如塔城地区的沙湾市受地区首府塔城市影响微乎其微,但是受兵团第八师石河子市影响就很大;昌吉州玛纳斯县受昌吉州府昌吉市影响较小,但受兵团石河子市影响较大;又比如伊犁州直奎屯市和塔城地区乌苏市,这两个县级市受伊犁州府伊宁市和塔城地区首府塔城市的影响都是微乎其微,但是奎屯市与乌苏市、独山子区(克拉玛依市)却三者联系十分紧密。

因此,随着新疆区域经济一体化发展逐步加深,这些县域可在归属上进行重新调整。这样的案例在行政区变更中虽然很少见,但2015年安徽省出现了跨地级市行政区调整的成功案例,即安庆市枞阳县划入铜陵市、六安市寿县划入淮南市,上述调整有利于发挥发展较快城市的经济带动能力,促进区域协调发展,对新疆县级行政区划调整有着重要借鉴。因此,可以考虑将塔城地区的乌苏市与克拉玛依市的独山子区及伊犁州的奎屯市合并为“奎独乌”地级市,将联系更紧密的兵团第八师石河子市与塔城地区的沙湾市及昌吉州的玛纳斯县合并为“新时代兵地融合新典范”的地级市——石河子市。

2.撤地设市、撤县(市)设区或撤县改市

乡村发展与城乡关系统筹协调是紧密联系的复杂互动过程,乡村振兴过程也是经济、社会、文化等在城乡间优化调控的过程,我国已进入城乡关系变革和乡村快速转型的关键时期。撤县(市)设区是把外围县市纳入中心城市管辖范畴,可以扩大城市规模,有利于城乡要素流动和土地配置,提高城市对乡村的辐射和带动能力,促进农业与工业、服务业融合,有效整合农村和城市市场,对拉动农村基础设施建设、优化乡村治理体系等也会产生积极作用。撤县设市则是将具备一定条件的县改为市,重点发展小城市,关系到发展资源和各种利益的权衡分配,有利于提高农村经济规模水平和提供较高层次的公共服务,可促进乡村振兴进程。

新疆的市辖区和县级市所占比重低于全国平均水平,如果与江苏、山东、广东等省份相比,差距更大。走城乡融合发展的道路是乡村振兴战略的内在要求,新疆应对符合条件的县(市)进行相应改制,但同时应意识到,行政区划具有其规范性和权威性,不能盲目推进。目前应该撤县设区的就是喀什地区、阿克苏地区、和田地区和阿勒泰地区、塔城地区撤地区设地级市,然后喀什市、疏附县、疏勒县,阿克苏市、温宿县,和田市、和田县,塔城市,阿勒泰市撤县(市)设市辖区;加快撤县设市,奇台县、新源县、莎车县、若羌县、焉耆县、玛纳斯县、叶城县、巴楚县、拜城县、吉木萨尔县、额敏县撤县设县级市。

3.行政区合并或撤县拆分

与乡村振兴密切相关的县级行政区合并主要有县县合并、县区合并或县市合并,撤县拆分是指将一个县域的属地拆解后划归其他县级行政区管理并撤销原来县级区划,二者的共同目的是减少县级行政区划数量,扩大合并县域或相邻县域的治理范围。通过区划调整,一是减少了乡村振兴所需资源的过度分割,避免县域间产业雷同和恶性竞争,能够促进乡村发展所需生产要素的自由流动,并有可能实现优势互补;二是县级政区的合并和拆分,可通过减少行政边界优化治理结构、提高治理效能、降低行政成本,培育较大的县域市场,形成新的增长极。新疆县级行政区划数量多、规模小。

新疆人口最多的县级行政区是莎车县,有897400人,而人口超过50万的县级行政区一共有8个,人口在30万到50万之间的县级行政区有16个,人口在20万到30万之间的县级行政区有25个,人口在10万到20万之间的小型县级行政区22个,10万人口以下的县级行政区多达34个。

新疆这些人口较少的县域的共同特点是:一是乡村人口比重高,农村居民人均可支配收入低(除了若羌县,因为若羌县有红枣产业和钾盐矿及各种有色金属矿产业,若羌县是西部农民人均纯收入最高的县);二是所辖乡镇数量和行政村数量少。考虑到有些山区县(比如布尔津县、哈巴河县、青河县、富蕴县、木垒县、昭苏县、新源县、巩留县、柯坪县、乌恰县、阿合奇县、巴里坤县、伊吾县等)的特殊性(如区域面积大、人口少等),一些辖区面积小、人口少、经济欠发达、没有显著地域特色的平原县域可考虑撤并或拆分,以减少乡村振兴的行政性障碍。

4.边界调整

边界调整是对邻近县级行政区划的部分村庄或乡镇进行管辖关系变更,令所辖行政区面积互有消长,从而满足某一发展需求,近年来处于高发状态。在当前我国行政体制架构中,乡村振兴战略仍需重视政区的作用,政区边界调整符合乡村振兴需求。村镇是乡村地域空间上的重要节点,是乡村振兴的重要载体和支撑。县级区划边界地区的村镇往往位于两个以上行政区交界,是不同行政区基础设施和公共服务的变换带,由于距离较远,接受中心城区经济、社会、文化等要素输出和扩散作用微弱,同时也是管理较薄弱的地方,通过行政区划调整可强化这些村镇的地位,为乡村振兴战略提供空间基础。

在新疆部分县级行政区划中,一些县域人口规模过大,比如莎车县所辖乡镇和行政村过多,治理难度升高;另一些县域过小,比如莎车县旁边的泽普县面积就比较小,难以形成规模效应。这些都不利于乡村振兴战略的顺利实施,需通过县级行政区变更重构乡村地域空间,推动村镇均衡发展。对于一些受本县影响小而受邻县影响大的村镇,可进行行政区归属调整,通过行政区划变更促进与归属县域经济、文化、社会等的融合,促进乡村经济社会发展,实现乡村振兴任务。

5.设立新地级市

城乡融合是乡村振兴的根本基础,乡村振兴离不开工业化和城镇化的拉动,脱离城镇化和工业化的乡村振兴战略缺乏可行性。新疆中心城市过少是乡村振兴的不利因素,新疆的地级市吐鲁番市、哈密市的县级行政单位只有3个,地级市克拉玛依市只有4个市辖区(且还有一个乌尔禾区人口不足一万人,独山子区还是飞地区)。

而新疆喀什地区、和田地区、阿克苏地区和管辖阿勒泰地区、塔城地区的伊犁哈萨克自治区人口规模过大,巴音郭楞蒙古自治州面积过大,昌吉回族自治州被乌鲁木齐分成了东四县和西三县两个部分,这些地州包含的县级区划数量多、辐射压力大,更意味着新疆中心城市太少,难以产生扩散效应,对乡村的拉动不足,城乡生产要素不能合理流动,很难实现城乡人地系统的优化和城乡协同发展。

为培育中心城市,在县域较多而中心城市少的叶尔羌河流域、“库拜沙新”、天山北坡东部(准东地区)、焉耆盆地,建议以工业基础雄厚、人口多、交通便利和经济较为发达的县域(莎车县、库车市、奇台县、焉耆县)为中心,整合周边县域,新设地级市叶尔羌市(昆仑市)、龟兹市、准东市(古城市)、焉耆市(天山市),培育增长中心,逐渐形成城乡融合发展的空间网络,通过以城带乡逐步发挥城市向乡村的扩散效应,推动乡村振兴。

(五)科学论证并慎重执行新疆的县域行政区划调整

乡村振兴战略是中国新时代“三农”问题的总抓手,核心是遵循城乡发展规律,实现乡村全面振兴。服务乡村振兴战略是行政区划调整的重要任务,通过优化县级行政区划可以促进城乡融合,提高政府的治理效率,为全面推进乡村振兴提供制度性保障。新疆县域众多,但县级市、市辖区和县均人口均较少,规模效应不足,南疆四地州城镇化滞后,既有县级行政区划制约着乡村战略实施,有必要进行适度调整。

从县级行政区划变更的视角看,县级行政区隶属的变更、撤县(市)设区或撤县改市、行政区合并或撤县拆分、边界调整、设立新地级市是新疆通过行政区划调整带动乡村振兴的主要模式,可以壮大中心城市、培育新的增长极、提高地级市的带动能力,促进城乡融合;有利于乡村振兴要素的流动和提高配置效率,激发乡村活力,便于乡村振兴战略的顺利实施。但行政区一旦形成就具有制度粘性、社会粘性和文化粘性,行政区划调整需要与行政、财政体制改革以及干部人事体制改革有机结合。行政区划调整的经济社会影响复杂,应深入进行科学论证并慎重执行。