国研视点
图片来源/新华社
■田辉
住房是我国居民资产最重要的组成部分，是保持社会稳定的重要物质基础，但却普遍缺乏财产保险保护。我国可借鉴发达国家经验，以健全政策保障为突破，通过改善顶层设计、强化供需管理等措施推动住房财产保险持续健康发展，更好发挥其民生保障和社会治理功能。
一、我国住房财产保险现状
住房财产保险分为两类：一类是由保险公司提供的商业保险，赔付火灾、爆炸、漏水、人为责任等一般风险事件引发的房屋损失；另一类是政府支持下的巨灾保险，赔付洪水、地震等巨灾事件造成的房屋损失。我国灾因类型复杂多样，居民住房面临很高的损毁风险，每年仅因为各类自然灾害造成的房屋倒塌和损坏数量少则百万间，多则上千万间，住房财产保险发展空间巨大。2008年5月汶川地震后，我国加大了保险机制在灾害风险管理中运用的研究和探索，住房财产保险在制度建设和市场实践上都取得了积极进展。当前我国住房财产保险具有两大特点。
（一）使用三层次保险机制来覆盖不同风险
我国居民住房保险主要由商业保险、地方政府灾害保险、全国性巨灾保险三个层次构成。此框架与美国类似。
1.以家财险为代表的商业保险。我国自上世纪80年代恢复国内保险业务以来，就向居民提供该类产品。经过40多年的发展，我国家财险的承保标的从居民住宅的主体结构、附属设施扩展为涵盖一定的室内财产损失；承保风险由火灾、暴雨、雪灾等扩展到盗窃、居家责任，能够为居民住房提供综合风险保障。值得注意的是，目前洪水在我国家财险保单中属于可保风险，但在美国对应险种中却属于除外责任。
2.地方政府灾害保险。2014年以后我国不少地方政府开展定制化的灾害保险项目，由地方招标选定的保险公司与政府签订保险合同，合同中指定的意外事故发生后由保险公司对受灾群众给予现金赔偿，其中就包括对住房损失的赔偿。
3.全国性巨灾保险。2016年我国率先针对地震风险建立首个全国性巨灾保险制度——城乡居民住宅地震保险，赔偿由“中等破坏”以上的地震及次生灾害对居民建筑物本身及室内附属设施造成的损害。政府负责制度设计、立法保障和政策支持，承保和具体运作由40多家财险公司共同组成的“住宅地震共同体”负责。该险种可单独作为主险或普通家财险的附加险对外出售。
（二）投保率在城乡差别明显，整体覆盖率不高，损失赔偿功能有限
目前，我国所有省份都不同程度建立了政策性农房保险制度。由于有政府统一承保、保费补贴等支持举措，住房财产保险在部分农村地区覆盖率较高。相比之下，我国城镇地区的居民住房保险发展滞后，覆盖率偏低。将我国住房财产保险和车险发展数据进行对比，更能看出这一点。2020年我国商业汽车第三者责任险投保率达到86%，家财险投保率不到10%；2020年我国家财险保费收入只有车险保费收入的1.1%，而美国和新加坡这一比例分别为39.5%和47.7%。
二、我国住房财产保险政策保障体系
住房财产保险是关联度高、影响面广的基础保险产品，多数发达国家都将其视为一项重大政策议题，从制度设计到供给、需求都有政府深度介入。相比之下，我国相关法律法规和政策体系并不健全，成为影响住房财产保险发展以及作用发挥的关键阻碍因素。
（一）有关灾害融资的顶层设计不健全，住房财产保险的重要性未得到充分强调
财政、保险、银行、资本市场都能在灾害融资中扮演重要角色。在我国，并没有专门的法规文件对这些灾害融资工具的不同定位、彼此衔接予以明确规定。造成住房损毁的重大灾害事故发生后，政府往往采用发放财政补助、优先给予保障房资格、允许提取公积金、提供优惠贷款等举措来帮助受灾居民修缮、重建或者新购住房,较少用到保险的损失赔偿功能。政府在给予受灾居民帮扶时一般不会考虑其是否已经获得保险赔偿。
在美国，相关法律对保险的重要性以及与其他灾害融资工具之间的关系有明确规定，即一旦发生对居民住房资产造成重大破坏的灾害事故，首先启动住房财产保险赔偿；如果受灾人没有保险或者保险保障不足，可以申请以长期、低息灾害贷款形式存在的联邦救助；只有保险赔偿不够并且灾害贷款申请遭到拒绝，才能申请无需偿还，但流程繁琐且额度有限的政府救济。不难发现，美国从制度设计上尽量减少其他灾害融资手段对住房财产保险产生挤出效应，也防止了受灾居民因为灾害而获得来自不同渠道的重复收益。
（二）政府和市场关系尚未理顺，相关保险机制的可持续性较弱
在可保风险领域。我国居民住房财产面临的火灾、爆炸等风险属于可保风险，本来完全可以交由市场方案解决，在我国不少省份却由政府统保、全额支付保费的地方灾害保险项目来应对，不仅混淆了政府-市场各自的职能边界，也加重了地方财政负担。
在洪水风险领域。美国、英国等发达经济体均将洪水视为不可保风险，在政府-市场密切合作基础上通过建立全国性的洪水保险制度予以专门应对。相比之下，我国商业保险公司在缺乏政策支持下将洪水视为一般性可保风险纳入标准家财险保单的承保范围。随着极端天气事件的日益频繁以及家财险覆盖率的逐渐上升，住房洪水风险的高额赔付势必给我国保险公司运营带来极大压力。
在地震风险领域。我国部分地方灾害保险项目和全国城乡居民住宅保险都涵盖住房地震风险，但住房地震保险的承保能力从制度设计上就被局限在较低水平。
（三）需求侧政策不健全，住房财产保险很难成为我国居民金融消费的“必需品”
发达国家采用多种方式强制或者引导居民投保住房财产保险，使其成为金融消费“必需品”，如强制投保、与住房贷款形成联动及政策激励等。相比之下，我国家财险、城乡住宅地震保险、部分地区的城市定制灾害保险均属于自愿投保险种，居民购买相关财产保险的行为与住房贷款是否获批没有必然联系，也不能享受特定政策优惠。在保险和风险意识不高的背景下，我国居民很少主动、自愿投保住房财产保险。
（四）供给侧政策不健全，无法确保消费者和保险公司之间的权益实现有机平衡
发达国家的政府采用多种方式深度介入住房财产保险市场的供给，以便在保险公司承保能力和消费者承受能力之间实现有机平衡。与发达国家相比，在我国除了政策性农房保险、城乡住房地震保险等少数领域外，住房财产保险的供给多属于市场行为，供给可及性、条款适当性、费率可负担性、减灾防灾等环节都没有纳入宏观经济管理范畴。
三、政策建议
（一）完善顶层设计。制定和发布有关灾害融资的顶层设计文件，逐步降低财政直接救助的作用，逐步提高金融体系的作用，特别是突出强调住房财产保险这一基础性保险产品在民生保障（保护居民住房财富安全）和社会治理（增加城市韧性、更好应对外部冲击）方面的主导作用。对危房改造、易地扶贫搬迁、倒损民房恢复重建、灾害保险等相关政策和资金予以整合，将部分财政补助资金转化为住房财产保费补贴，为住房财产保险的尽快普及创造条件。
（二）建立法定住房财产保险制度。法定住房财产保险包括法定家庭财产保险和特殊风险区的法定巨灾保险两部分。国家对法定住房财产保险的最低保额、最高免赔额、涵盖风险进行限定，并建立住房财产保险与住房信贷联动机制。居民获得住房贷款的前提条件之一是必须购买法定财产保险；位于特殊风险区的居民申请房贷时还应购买法定巨灾保险。
（三）优化地方灾害保险的相关安排。应将人身意外伤害、公共安全责任等保障需求从现行地方灾害保险制度中剥离出去，使得地方灾害保险聚焦在对各类房屋资产提供保护，先期可聚焦居民住房，逐渐将企业厂房（特别是中小企业厂房）、写字楼等商业地产囊括进来。将各省份现有的政策性农房保险制度与城镇灾害保险制度合并成统一的法定财产保险制度。在国家规定基础上，实行法定住房财产保险“一省一策”，各省份可根据自身具体情况出台各自的住房财产保险政策，保障水平不得低于国家设立的基本标准。
（四）健全巨灾保险制度。在全国城乡住房地震保险基础上建立全国城乡住房洪水保险制度。中央财政对两大全国性巨灾保险提供切实政策支持，包括给予一定的保费补贴、明确超赔损失分担额度等。积极推动国内巨灾再保险市场、巨灾债券市场发展。
（五）推动政策激励。居民投保法定住房财产保险的保费允许税前抵扣。鼓励企业以团体保险形式替员工缴纳保费，一定额度内可以实行企业所得税前抵扣。财政对弱势群体的法定住房财产保险保费实行全额或部分补贴。
（作者单位：国务院发展研究中心金融研究所）
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