清华同衡一直坚持城乡规划工程实践与科研、教育相结合的“产学研一体化”发展思想，积极推动与相关部门的合作研究。本课题是自然保护地研究工作的一个组成部分，由遗产保护与城乡发展研究中心旅游地学与地质公园研究所承担。课题针对自然公园法规体系、分区体系及管控对象、管理循环反馈机制、社区参与自然保护四方面，就国内外的相关法规制度，优秀案例及我院规划实践展开研究讨论，并给出相关建议。
2017年国家公园体制建立，2019年6月，中办国办印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，将现有的自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、海洋公园等各类自然保护地逐步整合成为以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地分类系统。其中自然公园整合了原属不同部门管理的公园类型，情况较为复杂。
清华同衡一直坚持城乡规划工程实践与科研、教育相结合的“产学研一体化”发展思想，积极推动与相关部门的合作研究。本课题是自然保护地研究工作的一个组成部分，由遗产保护与城乡发展研究中心旅游地学与地质公园研究所承担。研究过程中课题组得到清华同衡规划设计研究院霍晓卫副院长，遗产保护与城乡发展研究中心文化与自然资源研究室张捷主任，北京大学城市与环境学院宋峰副教授，浙江省林业局自然保护地管理处虞建华调研员，福建省武夷山市自然资源局的大力支持，特此感谢！
课题针对自然公园法规体系、分区体系及管控对象、管理循环反馈机制、社区参与自然保护四方面，就国内外的相关法规制度，优秀案例及我院规划实践展开研究讨论，并给出相关建议。
以下就课题中我国自然公园现行法规规定及相关建议进行简要介绍，本文后附课题全文下载链接。
01
自然公园法规体系
法规制度与管理机构是自然公园事业发展的根本保障，法规体系包括条例、管理办法、实施细则等相关法规，还包括具有法律效力的法定规划。其中，条例、管理办法等对自然公园规划管理工作全周期做出基本性规定，实施细则是前者的配套法规；同时，规划设计技术规范对规划编制工作提出框架要求。
我国主要自然公园现行法规
在法规的框架之下，各类自然公园管理机制有所不同，风景名胜区经营和管理工作是分离的，相关资金实行收支两条线管理，风景名胜区管理机构应当与经营者签订合同，依法确定各自的权利义务；森林公园多数在原有林场、苗圃的基础上设立，主要是林场由木材经营向多种经营转变的产物，因此森林公园经营和管理工作是合一的；其他自然公园相关法规中没有明确规定经营与管理者的相互关系。
每一类自然公园各有一套规划标准，规定了公园规划的内容，各类自然公园规划的章节分布和关注重点有所不同。在科研科普方面，地质公园最为重视，其次是湿地公园和沙漠公园，风景名胜区则为解说系统规划，不是典型的科研科普，而森林公园没有要求科研科普专项规划；风景名胜区关于居民、产业的篇幅最多，而森林公园不要求社区与产业规划；湿地公园和沙漠公园重视修复和治理规划，森林公园要求进行保护工程设计，而风景名胜区和地质公园则没有修复治理和保护工程的规划设计要求。
02
自然公园的分区体系及管控对象
虽然我国各类自然公园的保护对象各有不同，但是均采取分区管控的方法，对于各类人为活动和工程建设，进行不同强度的管控。
分区的方法一般为分级保护与功能分区两种。分级保护是将保护区域划分为不同保护强度等级的区块进行保护，功能分区则一般按照不同区域的功能和管理需求进行区块的划分。风景名胜区、森林公园和地质公园都采取分级保护与功能分区两种分区并用的方法，湿地公园、海洋公园、沙漠公园则只进行功能分区。
自然公园功能分区
为了达成自然公园规划管理的目标，有必要对各类因素进行甄别和合理管控。管控对象的影响可以分为负面、可控、正面3个层级，在相关法规和技术标准中，可将管控对象分为禁止、有条件允许、鼓励的三类。对于产生明确负面影响的活动和设施，各类自然公园相关法规中明确禁止；对于在有效管理下，可以消除或有效控制负面影响的，进行分区分级管控；具有正面影响的，相关法规中则持鼓励态度。
《风景名胜区条例》、《森林公园管理办法》、《地质遗迹保护管理规定》、《国家湿地公园管理办法》等法规有对禁止对象的明文规定，主要包括以下五个方面：第一，毁林开荒，乱砍滥伐，滥采滥捕，破坏野生动物栖息地和迁徙通道，引入外来物种等破坏或干扰生态系统的行为；第二，在景物或者设施上刻划、涂污，填埋或者排干湿地，未经批准在地质遗迹保护区内采集标本等破坏公园资源的行为；第三，采石、采土、开矿，修坟立碑等改变地形地貌，造成水土流失的行为；第四，倾倒有毒有害物质、废弃物、垃圾，修建储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的设施等危害环境质量和安全的行为；第五，在珍贵景物、重要景点、核心景区或保护区内建设宾馆、招待所、疗养院、厂房或其他建筑设施，房地产、度假村、高尔夫球场、风力发电、光伏发电等不适宜在自然公园内进行的建设。
对建设与行为进行分级分区管控是在遵守法规基础上，进行必要的建设，取得保护与利用平衡的有效方法。旅游服务设施是实现“游”的功能的基础条件，除湿地公园对人类行为进行分级管控，未明文对旅游服务设施进行分级管控外，其他自然公园都对旅游设施进行分级分区管控。
各自然公园旅游服务设施分级分区管控规定
沙漠公园未进行分级分区，但是其功能分区中包含了对设施建设不同强度的管控，大致可分为：不得建设旅游服务设施→可以适当修建展示牌和科普教育设施以及必要的游览道路→可以建设必要的旅游景点、游憩设施→入口管理区规划游客中心、停车场和一定数量接待服务设施。
基础设施中，道路系统保证景区景点的可达性，各类自然公园规范性文件重点要求完成道路系统规划。各类自然公园中目前未对道路的宽度等做出规定，一般是对交通方式进行管控。在严格管控区域内禁止机动车穿行，在其他区域内限制游览性以外的交通通行。
自然公园是自然保护地的一部分，应当尽量减少人为干预，各相关法规中只对科学解说、科普教育设施持鼓励的态度。
03
自然公园管理循环反馈机制
我国各类自然公园在长期的管理工作中，全周期的管理制度正在逐步建立，涵盖了自然公园的设立、规划、建设、评估与检查、整改、撤销等程序。目前，各类自然公园设立与规划已经比较健全，管理重点在于评估及整改，以风景名胜区为例，对于不合格的风景区进行持续的评估及整改，未启动撤销程序。
国家风景名胜区设立撤销程序
国家级森林公园设立撤销程序
国家级地质公园设立撤销程序
04
社区参与自然保护
从“可持续利用”的定位和规划管理实践来看，自然公园中不排斥人类的农林业生产活动和村庄的存在，在人多地少的东部地区尤其明显。在国内外的自然保护实践中，恰当的人类活动方式，对自然公园的资源和环境并未造成破坏，同时，还可通过科普宣教，提升全社会的保护意识和保护知识，因此，自然公园应该充分体现“人”在其中的重要作用。
现行的自然保护地的社区专项规划可分为社区共管规划和居民社会调控规划两种类型。社区共管规划的目标在于促进社区参与保护和与社区关系更加和谐，规划内容侧重于对社区共管机制的安排部署，以自然保护区和海洋特别保护区为代表。居民社会调控规划的目标在于严格控制人口规模，建立合理的居民点体系，规划内容侧重于对居民点、用地和产业经济的调控，以风景区、森林公园和地质公园为代表。[1]
社区居民对于其长期生活的环境和资源禀赋情况更加熟悉，更重要的是世世代代生活在特定的自然环境中，也养成了与这种环境互相契合的文化习俗。对于自然保护地中的居民，不应简单要求进行生态移民，这样容易激化居民与管理部门的矛盾，并且可行性极低；采用回避的态度亦不可取，会造成居民活动和建设的失控。正确的方式是在充分考虑当地实际情况和原住民的需求的前提下采取适当的方法，探索人与自然和谐发展的道路，最终达到更好地保护当地自然资源的目的。
我国在一些自然保护地开展了社区参与自然保护的实践，例如鼎湖山蝴蝶谷与肇庆市联合发展；汗马和长白山世界生物圈保护区中的居民适度利用资源，建设美好家园。
05
相关建议
在近期自然保护地优化、管理工作中，应当基本保持各类自然公园的规划内容不变。同时，生态红线与自然保护地关系的政策经过实践与调整，目前要求自然公园完全包含在生态红线内，将会出现开天窗的情况，相关法规中应强化自然公园管理机构功能，赋予管理机构协调管理的权责，避免天窗中的人为活动失控进而破坏自然公园。
在自然公园规划分区与管控中，建议采用分级保护与功能分区并行的规划分区方式。分级保护的作用是谈保护、划底线：任何建设和人类行为不得突破其分区和管控要求，对其进行调整必须经过缜密的分析和严格的程序；功能分区的作用是谈利用、绘蓝图：功能分区应当只包括自然公园内可以利用的范围，如果有必要，可以根据经济社会发展做出适当调整。同时，在现有法规规定的基础上，逐步建立自然公园分区正负面清单，明确不同分区内的居民生产生活、公共设施建设、游客游览等三类行为的允许与禁止界线。一级保护区采用正面清单进行管控，二级保护区采用负面清单进行管控。清单的制定可在国家层面、地方层面和自然公园个体层面的法规和规划中逐级细化；各地方根据本地产业、环保科技、经济社会的发展阶段，动态更新自然公园正负面清单，加强清单的控制力和可操作性。
进一步完善自然公园循环反馈机制，建议加强以下五个方面的建设：第一，各类自然公园均建立行政法规、部门规章和地方性法规组成的评估检查相关法规体系；第二，加强管理机构能力建设；第三，根据各类自然公园特点完善评估指标；第四，加强年度评估汇总分析平台建设，形成循环反馈机制；第五，建立相关主管部门和专家组成的咨询支持机制。
在自然公园与社区居民的关系方面，应正视并促进社区在自然公园中的积极作用。可参照国内外经验，把自然公园的保护、发展和培训、监测功能结合起来；兼顾保护和当地社区可持续发展两方面的需求，优先识别和解决居民最关心、最直接、最现实的利益问题，以取得社区居民的理解与合作；在规划前期应重视研究当地居民与环境和谐共生的传统知识，研究如何使传统生活方式与外来生活方式、旅游行为等和谐共存；在制定保护管理规划时应充分理解、尊重、鼓励和妥善传承当地传统资源利用方式。
[1] 《武夷山国家公园体制试点区社区规划研究》，廖凌云，申请清华大学工学博士学位论文，2018年。
课题顾问：李同德 遗产保护与城乡发展研究中心 副总工（原）
课题负责人：翟 林 遗产保护与城乡发展研究中心 旅游地学与地质公园研究所 所长
课题组成员：辛 蔚 遗产保护与城乡发展研究中心 旅游地学与地质公园研究所 项目经理
孙兴文 遗产保护与城乡发展研究中心 旅游地学与地质公园研究所 主创规划师
马 骢 遗产保护与城乡发展研究中心 旅游地学与地质公园研究所 项目经理
赵 晋 遗产保护与城乡发展研究中心 旅游地学与地质公园研究所 规划师
董书守 遗产保护与城乡发展研究中心 旅游地学与地质公园研究所 规划师
排版| 李刚
封面图/图片| 图虫网、供稿部门
供稿部门| 清华同衡遗产中心 旅游地学与地质公园研究所
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