中央地方关系的一个悄然变化,正切换一个时代的权力逻辑

2021-09-17 19:33:54 趣史录

近年来,随着经济社会的不断发展,中央对地方政府的管理模式,地方政府的运作模式发生了微妙的变化,在供给侧结构性改革不断推进的今天,中央和地方的关系正在经历一个富有意义的转变。

而这正是中央地方权力关系,在新时代下诞生的新的权力逻辑,也代表着中国在基层治理工作上,走上了新的快车道。那么,这个新旧模式有着什么样的不同?新时代下的权力逻辑下,我们又将会迎来什么样的新机遇?

一、从设定目标,到设定命题

中央对于地方的传统管理模式,主要集中在上行而下效,要求命令必须直达到基层。为了实现这一点,中央对于地方要求就是,实现目标。这个目标是既定的,也是固定的。这样的优势比行政命令直接、有力。

设定目标,也就是设定了完成指标。通过这个指标,可以引导各级政府根据自己的实际情况,去通过各种各样的行政命令来实现这个目标。而中央也会根据这样的目标来对地方进行考核。

从这个方面上来看,设定目标的方式,能让地方政府更直截了当地明白中央的用意,也为中央提供了更直接的参考。

这样的行政管理方式,在追求经济发展速度的时代会有非常好的效率,简单直接的目标,更是能让下级政府在执行命令上,做到步调一致。

但是这样的管理方式也会带来一定的弊端,首先是模式僵化。由于目标是统一的,并不一定意味着能和当地的实际发展情况相适应。

例如,在实现节能减排目标这一指标上,东部发达城市,由于工业水平已经达到了超一流的标准,因此,节能减排是有助于产业转型的,并且也有助于改善当地的生活居住环境。

但是对于欠发达的西部城市来说,节能减排这一指标,反倒是让当地的工业发展受到了一定的限制,对于当地经济快速发展带来一定影响。

随着经济社会的发展,特别是在受到全球经济整体下行的影响下,我们的经济政策也从原来的快速发展,转变为“稳增长”。需要注意的是,“稳增长”的重点在“稳”字。保证经济的稳步增长,是当前经济建设的主要思想。

当前国际市场的经济,整体出现下滑趋势,特别是在受到疫情影响下,各国的对外贸易也更趋于谨慎,从国际大环境这点上来看,过于激进,过于追求速度,反倒是会引起负面结果。

为了实现稳步前进,就必须要对政策作出调整,而作为指挥棒的上级,也必须要调整工作思路。在这样的背景下,对于地方的设定目标,就应该要向设定命题去转变。

对于细心跟踪时事新闻的人或许会发现,近年来,国家在对下实施政策的时候,开始采用的是大范围的模糊命令代替小范围的直接命令。

中央对于地方的精细化管理,转变为了粗放式的管理模式。这也意味着,对于地方政府而言,有了更多的主动权,以及有了更积极尝试的动力。

原先,直接目标,对于地方的发展限定了发展基调和发展路线,而现在的模糊指令,只是对目标设置了大致范围,这样一来,地方就有了更多的方式和方法去尝试实现这个“大致范围”,手脚就得到了放开。

从党的十八大之后,各地在实现国家划定的目标范围上,都作出了非常具体的尝试,有些甚至还被当作先进典型在全国推广,以“新时代枫桥经验”为例,作为基层社会治理的典型案例。

“新时代枫桥经验”充分调动村、镇及个体力量来实现基层矛盾的化解,实现了政府服务民间,民间服务政府的先进模式。“新时代枫桥经验”,是基层政府在实现社会治理中,总结提炼的一种新的工作思路,也是充分结合地方特色之后得出的先进理念。

对于经济发展也是如此,西部及各少数民族自治区,如今也在中央的指导精神下,结合本地区的实际情况,不断尝试开创符合自己经济发展的新路子和新模式,也都取得了不俗的成绩。

由此可见,大范围的模糊命令,在当前形势下,对于各地的综合发展,确实起到了一定的助推作用。

从权利责任上来看,这是中央把基层治理权限进一步下放的一种尝试,让懂情况的人更有主动权,让权力运行在基层治理的第一线,真正实现用计于民,服务于民。

二、从条线管理,到监督带动

所谓条线管理,就是直接管理,上级对下级,实行单线对单线,或者单线对多线的管理模式。在以前的模式中,中央对地方的指挥,往往都是通过这样的方式来实现管理目的。

条线管理,最大的优势就在于精细化,对于地方政府的每一项举动,都进行管控和控制,从而使得步调统一到指令上来。

为了能使得政策直接传导到位,有时上级还会选择一些地区或单位作为直属管理的点,方便上级加强对该地区和单位的管控,在中央的直接指挥下,这些地区可以获得更快速的发展。但由此带来的弊病还是存在的 ,首先是地方政府缺乏主动探索的突破性思维。

由于上级对下级的管理是直接管理的,这就意味着下级必须要紧紧跟随着上级的指标和命令走,这就意味着主动创新的机会不会太多,容易导致行政命令的僵化。

二是直接管理的模式下,问责模式不够清晰,通常都是下级出了问题,下级担责任,有时候甚至形成了谁做得多,就容易错得多,错得多,就要承受更多的追责,干事创业的积极性就会受到打击。

因此,随着新时期中国特色社会主义建设的不断推进和发展,行政管理对于管理模式的转变显得尤为重要。

近年来,监督管理模式进一步走进了中央对地方管理的模式之中。随着监察体制改革的落地,各地的纪检监察机关,在履行监督责任上发挥了非常重要的作用,对推动政策的落地,推动政府行政起到了至关重要的推动作用。

在新的监督管理模式下,管理由过去的简单而直接管理,变成了监督式的管理,中央充分运用监督手段,来督促地方政府执行中央的决议和相关政策。

中央可以通过修订不同的问责条例,来对政策运行中的所有环节进行调整,例如,对重点环节注入更严苛的考核问责条件,对一般性的环节,注入灵活性的问责条件。

这样的监督手段,比起之前的直接管理更具优势。监督代替直接命令,等同于用引导代替强制,地方政府在行政过程中,就有了更多的空间,而更为精准的问责条例,也给干部在开展基层治理工作中,有了更足的底气,这也改变了以往的基层“抗一切”的旧局面。

三、从重罚,到奖惩平衡

奖惩措施是上级对下级进行管理的重要手段。过去,中央对地方进行管理时,更为注重的是惩罚手段,即用惩罚性的条例对下级政府进行行政约束。其目的是要把下级框定在一定的范围之内,确保上级下发的指令性动作不走偏。

在这样的思路引导下,地方政府确实会为了避免触犯惩罚,影响地方利益而选择遵循上级的指令性动作,上级的指挥棒能做到以点带面,迅速实现政策意图。

但是过于重视惩罚性的条例,也会带来一定的负面影响。

例如,干部会因为过于严苛的条例而产生一定的消极情绪,地方政策也会为了规避风险而选择保守路线。这样一来,基层一线就会失去活力,而上级也会因为下级的不作为,而去制定更加严苛的“戒律”来推动下级“争上游”。

这样的结果并不能总是尽如人意,失去活力的基层一线政府,在思想上已经“趴窝”了,就很难再带领地方奋进。因此,在近年调整的路线来看,中央对于平衡性的奖惩政策尤其看重。随着一些不合理的考核指标被剔除,新的奖惩政策也走上了台面。

例如,在少数民族自治区,开展的民族团结政策奖励措施,就能有效地引导民族聚居区开创一系列富有民族特色经济模式,拉动地方经济快速发展;

又比如开展的创建全国卫生城、全国文明城,让各地对城市卫生保障,城市精神文明建设等工作更为重视,也在一定程度上推动了基层的基础设施建设工作。

当奖惩达到了平衡状态,中央就可以用更少的力气来实现对基层的管理,越是明晰的奖惩措施,就越能让政策更好地得到落实。

综合上述三点来看,新时代之下,权利逻辑已经进入到了一个新的模式。

随着国际形势的转变以及经济政策的变化,权力模式由过去的强制为主的手段变为了以引导为主的手段,表面看起来,中央对地方似乎是放手,但实际上在这样的放手背后,是更富有智慧的管理,对于地方而言,也更具有挑战,也有压力。

同样的,有挑战也会有机遇,有了更多空间的基层政府,也更能放开手脚为当地建设做出更多的努力,而对于我们普通民众而言,更是要把准时代的脉搏,找准市场的风向标,看到基层政府的努力方向,在这个时代潮流中,做出自己的尝试。

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