2021年4月1日下午，清华大学建筑学院城市规划系研究生课程《国家发展规划与战略前沿》第二讲在建筑学院二层多功能厅开课，尹稚教授以“发展规划与空间规划”为题，系统回顾了建国以来发展规划和空间规划两大体系的历史渊源和相互关系，并深入讲解了发展规划和空间规划两大体系能够相互提供的借鉴和各自的努力方向。本次课程内容分为上下两篇发布，本文为上篇内容。
各位老师同学大家好，董煜院长邀请我时说本课程以发展规划为主题，让我来讲讲发展规划与空间规划的关系，其实这两个规划的关系曲曲折折是很有意思的。
一个至今被追忆的“黄金时代”
80年代我学习城市规划的时候，城市规划刚从“泥潭里爬出来”，恢复没几年。期间有很漫长的时期，中国没有城市规划。当然，并非一开始就没有，刚建国的时候，曾经有过一个发展规划与空间规划无缝衔接的时代，这个时代被老一代的规划工作者称之为“黄金时代”。
第一个被中央批准的城市总体规划——包头城市总体规划
这个年代很有意思，现在很多人都知道北京市城市总体规划是由党中央批准的，甚至有些媒体报道这是党中央批的第一个城市规划。其实并非如此，党中央真正第一个批准的城市规划是“一五”期间的包头城市总体规划。当时正值中国建国初期，作为一个工业化基础几乎为零的国家，所有工业产品的产值大概只有发达国家的零头。在此情况下，中国首先要完成从一个农业大国向工业大国的转型。迫于当时社会发展基础和宏观国际背景，我们不得不经历一段“一边倒”的时期，依托苏联的技术经济援助来建设156项工业化工程。这些工厂如何选址，将来城乡之间是何种关系，就业人口从何而来等等一系列问题催生了一个空间规划的“黄金时代”。
图片来源：姬卉春.1955版规划出台内幕[EB/OL]. http://www.baotounews.com.cn/xinwen/baotouxinwen/minsheng/p/315011.html,2011-11-23. /
这个时代是“六统一”时代，即统一规划、统一投资、统一建设、统一管理、统一分配、统一运行，这也是当年留下来印记。我印象中最后一次以“六统一”模式进行建设的项目是北京的方庄住宅区，一个15万人口的住宅社区，也已经是1985年的事情了。
这个时代之所以被认为是黄金年代，第一，发展规划与建设性的空间规划密切合作，在统一领导下实现。当时的国家体制设有国家计划委员会和国家建设委员会两个国家级机构，同属一个副总理管理。所以在那个年代由中央定政治蓝图，国务院定经济和建设蓝图，是标准模式。
第二，是因为从规划策划开始一直到建成的东西很少有走样的。所以，那个年代大家干劲十足，成就感巨大。几十年后，如果再去包头看看，包括当年规划的大型绿化带在内的所有项目几乎全部可丁可卯地建成了，所以大家成就感巨大。但成就感其实有两个非常重要的前提，一是投资来源的高度计划性，当时没有多元化的外资引进，也没有民营资本，没有任何其他投资的可能性，所有的投资均来自中央国家计划委员会根据财政制定的投资预算，再加上一点苏联的援助（唯一的外资来源），纳入国家的统一预算，统一计划分配。与现在市场化投资不同，它具有高度的计划性。再加上单一来源的采购，构成了一个相对简单的闭合系统。如果学过系统工程、控制论，就会了解这种系统的控制相对来说是最简单的，与机械系统几乎没什么区别。
第三，在当时集权化体制下我国实行空间计划、经济计划、空间规划、建设实施（项目）的全链条管理，形成一个可控的自封闭的循环系统。这也是为什么最后的蓝图和最后落地的东西能够可丁可卯对上的原因。这只有在权力高度单一、体制高度单一的情况下才能实现。西方城市规划史上也有相似的时代——神权时代。西方的教堂、公共广场，从投资到一点点建成，短则两三百年，长则四五百年甚至五六百年才最终完成的。但同样是一砖一瓦严丝合缝，那是因为他们内心认为是为上帝建的东西，如果走样要遭天谴。在大一统的中国封建社会时期，也有很多这样的案例，比如以公认是人类建设史上独一无二瑰宝的故宫为代表的历代古都名城，都经历了很长时间的建设周期，但是都严丝合缝建成，这都和权利单一化有关系，所以那个时代留下了一些痕迹。但是真要回到那个时代，也不太可能。
工业化优先下的城市配套工程（先生产后生活）
当时为什么会有先生产后生活？
第一，在那个内外矛盾交织之下的特殊年代，新中国要活下来首先需要实力，需要最基本的国防实力和经济实力，实力是靠“钢铁”堆出来的，这是当时最主要的矛盾。抗美援朝为什么打得那么艰难，我们要用血肉之躯对抗飞机大炮，所以最迫切的就是要先工业化。那个时候怎么看城市？工业化更多是发展规划关注的东西，按照学理工业化跟城市化从来都是“一对儿”，两者融合的越好，城市发展的越好。但是那时我们为什么会重工业轻城市，先生产后生活，历史条件决定了我们先要迈第一个门槛。至于过日子，过苦一点、紧一点，勒紧裤腰带过日子都是很正常的，这是一个打基础的工作。
第二，从规划理论来看，那是一个政治家和技术专家主导的精英型战略规划的典范年代。战略规划由精英主导其实在很多国家都出现过，有的国家传承的多一点，时间长一点；有的国家有过短暂探讨后就灰飞烟灭了。如果大家感兴趣，可以去看一部翻译的著作《整体规划》（当然这部著作和当下的现实已经完全脱节）。作者是一位在苏式体系下培养出来的波兰规划师，他曾经在50年代深度参与过中国的规划建设。改革开放后，他也访问过中国，并且有中国的学者翻译出版了他的巅峰之作。我们现在提倡“以人为本”，其实前苏联体制是讲究以人为本，不以资本为发展目的。
我学习城市规划的时候还没有现在大家习以为常用来算经济账的容积率、密度等指标。在我读研究生时，为了招商引资需要，才在控规里引入一套模仿美国区划和分区规划制度用来算经济账的指标体系。那个年代算的是公共服务之间的账，每1000人需要几平米的粮站、几平米的邮电局、几平米的小学，需要几个医护人员等等，这是效仿前苏联学的结果。其实这种“以人为本”与当下的概念不在一个层面上，而是一种低保层面，是战时共产主义和战时社会主义的遗产，是供给制配套，为了保证人民的基本生活水平。过得好并不在其考虑范围之内。虽然城市公共服务体系公平，但那时也有人把它概括为“共同贫穷”。当然“以人为本”的思想还是流传到今天。近几年强化公共服务供给和公共服务均等化，是因为在改革开放前40年最高速的发展时期，规划价值观里“人”的分量在下降，“资本”的份额在上升。无论是招商引资也好，还是房地产投资也好，最先侵占的都是与人有关的东西，先“砍”绿地，先“砍”公共服务。在资本运作下可以把社区公建变成私人会所，资本主导性太强。在资本短缺时代，书记市长为什么跟着外商转，80年代我作为秘书陪同吴良镛先生出差，只要外商来访，书记市长一定是优先接待外商，不见院士。因为外商是带着真金白银来的，而思想晚点听也没关系。这也体现了当时的价值观。
这种规划还有一个特点，就是把前苏联式的社会主义计划体制推到了极致。其基本假设前提是包罗万象，从经济发展社会建构到空间建设到后期的运营管理等等，事先都可以做出精准化的安排。苏联搞过很多长时间的专家治国，组建以总规划师（技术专家）为核心的团队，把所有应该事先考虑的因素都考虑周全，恨不得连全国人民一年需要几双鞋、几双袜子都策划得非常精准，然后按部就班去实施。这想法其实是系统工程学里典型的前馈控制，前馈控制最大的好处是节约资源，但是真实社会显然做不到。“黄金时代”也终结于第一次全国性的经济困难时期。
“无序”年代——自组织的作用
这个时代是我们经常讲的三年困难时期。其实在此之前，如果分析“二五”和“三五”的实际情况，已经可以发现远大理想与实际能力之间的不配套，远大理想与中国拥有的发展资源之间的不配套。小的矛盾不断积累，一直到天灾人祸叠加后经济危机的爆发。
一个没有空间规划的时代
这一轮经济危机爆发后，空间规划被迫暂停，这是全国老一代的院士、学者到现在还耿耿于怀的事情。国家计划委员会开了次会，总结第一轮建设当中的各种问题，就是因为搞空间规划的人，搞了脱离实际的城市发展目标，搞了脱离中国实际的过高的建设标准，搞得全国总盘子上千疮百孔，入不敷出。
所以1960年国家计委召开的第九次全国计划工作会议上宣布“三年不搞城市规划”的决定。当然很不幸的是城市规划暂停其实不止三年，三年之后已经是文革前期了，随着文化大革命的到来城市规划也一直停了下去。一直到改革开放以后，才开始恢复规划体制的建立。
空间发育的韧性和历史沉淀的惯性，空间载体的巨大自适应性
很有意思的是，在一个没有空间规划的时代，在一个社会经济发展处于崩溃边缘的时代，城市并没有真的垮掉。这涉及到城市形成的过程，所有有历史积淀的人类聚集环境都有相当强的历史惯性。我们投入在空间建设的道路、桥梁、城市架构基本的骨架，其实是有非常强的自适应能力和很强的抗冲击的承载能力。中国有个特点，我们不是白手起家建新中国的，相当一部分城市在历史上少则有几百年的发展史，例如上海，其实发展历史很短（因为上海地区成陆时间短，历史上大部分地区不是陆地，而是滩涂）。而在陆地环境下，大部分城市都有千年以上的历史，虽然那么多年没有做大的规划，那么多年没有人管，其空间结构并没有被彻底摧毁。只要有人在城市里生活，社会经济生活还在运转，基本维护还在继续。那个时候虽然城市建设几乎停止，虽然社会经济发展很慢，但我们还是在这样的基础上取得了很大的发展成就。
所以搞城市规划一定要认识到，空间环境除了有各种他组织的行为（规划其实是一种典型的对空间资源的他组织行为），其本身的发育还有很强的自组织规律。与宇宙形成类似，在零点几秒中的爆炸，形成了一个初步架构以后，这个架构影响却非常长远。
没有规划头衔的规划年代
还有一点，为什么说没有规划头衔的规划年代。因为这两年规划前边的定语改来改去，最早是城市规划，后来是城乡规划，还立了法，现在是国土空间规划。所以很多人找不着北，觉得头衔变了，是不是规划的核心内容也会变，研究对象会变，核心的价值观也会发生变化。但你会发现，哪怕是在一个没有规划头衔的规划年代，仍残留了一个大建委体制下的城市建设小组或者是小规模的规划设计组，来应对一些地方性的小规模的建设需求。虽然没头衔，但他们受过的城市规划学科严格的学理训练和技能训练仍然在那个时期顶着五花八门的头衔在发挥作用。从这样一个艰难进程中看得出来，先不要计较头衔，当下的结构调整更多的是因为部委分工和走向大部制化改革过程中的阶段产品或者半成品，导致工作名称的改变，而并没有导致研究对象和基础理论的大改变。
不断调整，补锅中的社会经济发展规划
当时的社会经济发展规划，如果回顾中央的历次总结的话，会发现我们有一个特别曲折的时期，那个时候就是不断的拆东墙补西墙，不断的调整，不断的“补锅”，虽然背锅的是城市规划，但是真正补锅的还是发展规划。发展规划体系的工作者，真的叫拆东墙补西墙。我看了一段的历史回顾，每一次5年规划到结尾的时候，没有一个是正常完成的。也自我检讨了很多东西，主观的、客观的、国内的、国际的各种因素是并存的。
后来大家普遍认为那个年代是黑暗年代，因为完全失控，但是失控当中其实并没有那么绝望，它本身的一些运转规律、客观规律还是在发挥作用。所以不要觉得搞规划就是激昂文字，挥斥方遒，就能指点江山，你大概就是给江山添彩的，还真的不是左右江山的，人民大众才是真正能左右这个江山往哪去的。大量劳动者的生产生活方式决定了这个江山的基本面貌。
城市化的起伏动荡
在这个时期，工业化跟城市化的关系受到过很多的挫折，但是从这些挫折当中也能看到，我们开始不断强化对一些客观规律的认识。
所有的建设性规划的失败，首先是发展上的失败造成的。我国大概有两次逆城市化进程，第一次是50年代末到60年代初，随着156个项目的起步，以及后续一系列配套工业的形成，曾经对中国的工业化进程非常乐观（赶英超美是那时候提出来的），那时把赶英超美作为一个发展的奋斗目标，很多的社会经济发展指标是按照当年预测20年以后30年以后的美国和英国来制定的，但显然是我们的条件不允许的和扛不住的。加之中苏关系的破裂，在各种各样国际因素影响下，50年代到60年代，我们第一次出现城市的非农就业岗位大幅度下降，当时很多人已经招工进城，脱离了农业户口。中央给了一条出路，重新返乡把户口转成农业户口，回家种庄稼养猪，自己养活自己。
第二次就是文革当中的知识青年上山下乡现象，现在很多人从意识形态出发去理解这件事是挺荒唐的。为什么有这么大规模的知青上山下乡运动？是因为经历过三年自然灾害时期以后，第一个生育高峰年龄段的孩子们已经成年到了就业年龄，在当时的情况下，城市的经济变得越来越坏，就业岗位的增长远远满足不了就业需求。所以毛主席大笔一挥，知青上山下乡，其实是把城市的失业人口转移到乡村去，在土里刨食，自给自足来养活自己。
从这个角度看，我们的逆城市化现象跟发展过程中社会经济发展遭遇挫折是有非常密切关系的。这也是为什么现在依然在强调，无论是城市发展还是乡村振兴，产业是第一位的，没有产业形成的非农就业岗位，规划出来的人口规模未来就是负担，城市建成后可能就会有空城现象、鬼城现象，农村的空心化现象。如果没有农业现代化、产业化和非农产业的进一步移植的话，依然会存在这种风险。这就是从就业规模和水平的视角，去理解发展规划与空间规划之间的关系。到了80年代，知青开始返城。
改革开放和原动力的释放
谈到改革开放，要看到改革开放原动力各种各样的发挥。
民营经济的鼻祖——个体户
大家现在浏览各种各样的自媒体时会看到一个栏目叫《大案回顾》，我偶尔会翻翻，因为那些案子都是我们那个年代经历过的。你会发现中国大案要案高发、社会治安一塌糊涂的就是70年代末80年代初，究其原因是失业人口带来的，大规模的知青返城以后没有就业。当时虽然还没有走向市场经济，全国还在疯狂割资本主义尾巴的时候，却允许城市办街道工厂，就是为了安置这些身强力壮充满活力的年轻人。
正是在这种背景下，催生了中国民营经济的鼻祖——个体户的出现。查一下历史档案，各个大城市最早一批个体户，绝大部分是返城知青。那个时候哪怕在街道工厂、五一劳动工厂有份工作，都不会去干个体户，在农村有块地耕种也不会去干个体户。个体户都是真正的失业者，在体系内无法找到就业岗位的人自谋出路，自己养活自己。这其实是非常重要的，打破了所谓的个体经营属于资本主义等论调，在理论上突破了很多东西才取得的进展。
图片来源：姚芃.我领到全国第一张“个体工商户营业执照”[N].法制日报,2008-10-30.
民营经济发展到今天，已经变成了我们国家经济里不可或缺的组成部分。每年纳税额高于国有企业，每年为国家创造的就业岗位差不多是国有企业的两倍，变成了中国经济体制发展动能中非常重要的因素。但是这个因素并不是计划出来的，投资也好、创业也好、寻找商务发展机会也好，并没有一个自上而下的体制和指挥棒，而是带有相当强的自主性，其对城市生活的介入也形成了对城市空间规划全新意义上的挑战。
外部多元资本的进入
随着外部多元资本的进入，中国全社会固定资产投资和实际利用外资都有长足的增长（见图3-2、3-3），这个过程是一个高度投资多元化和投资利益主体以及他们代表的利益的多元化进程。
数据来源：国家统计局年度数据https://data.stats.gov.cn/
数据来源：国家统计局年度数据https://data.stats.gov.cn/
这个进程发生以后，在“一五”那个所谓黄金时代的控制线路、规划线路基本崩盘了。我们国家最早搞“三来一补”引进外资的时候，真的是没有规则。那时候也是我的规划生涯起步的阶段。当时，如果一个港资能够建设一个给地方带来就业和税收的印染厂，但是非要选址在城市饮用水库边上，很多城市打碎了牙往肚子里咽也得同意。那是一个中国流动资本极度短缺的时代，我们没有原始积累，我们和其他发达国家的工业化和城市化的时代不一样。英国被称之为日不落帝国，如果没有殖民地资源对英国的疯狂输入的话，英国的原始工业革命的积累和第一轮比较漫长的城市化和原始资本的积累其实是不可能完成的。美国如果不是在两次世界大战当中都发了笔意外横财，也不会有美国的工业化和城市化进程在二战以后跨越式、飞跃式的发展。
中国没有这些条件，只好勒自己的裤腰带来干这件事。我们打开国门，只好用我们的资源，甚至是某些权益来换资本，来实现资本积累的过程，跨越城市化和工业化的门槛。大家都知道城市规划有个很基础的理论叫门槛理论，就是所有的城市产业各种发展都不是一条平滑的曲线，每隔一段时间要有一个积累期，然后上一个“门槛”，平缓一段时间再积累，再跃一个门槛，就跟鲤鱼跃龙门似的，要几级跳一点一点跳上去。
土地有偿使用——刀口向内的原始积累
我国在门槛期付出了很多代价，其中很典型的一个代价就是城乡关系。我国的城乡为什么走到今天？一方面是城市的繁荣，甚至最繁荣的城市，和曼哈顿、迪拜也没什么区别，可能还更有人气。但是农村长期以来走向衰落、走向萧条，社会走向解体。其实和我们在城乡关系中用过的两把剪刀是有关系的。
工农业剪刀差
我国工业化原始资本是从农副产品的差价中来的，说直白点是通过剥削农民拿来的。通过统购统销，把农产品的剩余价值转嫁到城市和工业品中。工人生产机械工具，但是吃的粮食价格维持在尽可能低的水平，这样工资就低，产品价格就有竞争优势。这把剪刀差最严重时，农民大概只拿到了劳动剩余价值的3/4，1/4进了城，这是很长一段时间城市发展和工业化发展的一个资源保障。
城乡土地剪刀差
第二把剪刀差是土地有偿使用。87年我在跟吴先生读博士时，我的博士论文就是研究土地利用规划。正好90年深圳在探讨土地有偿使用问题，所以我在深圳调研过半年，和当时的建委主任探讨土地有偿使用和房地产开发会给中国带来什么。它带来的最大的东西就是利用城乡之间的级差地租，推动中国的工业化制造业登峰造极，推动城市化进程进入一个高速发展阶段。当时很多经济学家测算，从土地无偿划拨使用到有偿使用，激活土地财产资本价值的量是个天文数字。不要觉得招商引资的钱是白来的，或者说只要外商投了资就能形成生产力，并非如此。外商只投厂房（有时连厂房都不投），设备和地是地方政府出的，市政工程配套是政府建的，工人的生活保障、社会服务保障是地方政府提供的。所以我在90年代做研究时，曾经做过一个测算，1万块钱的外资背后要几万块钱的投入，才能形成实实在在的生产能力。这些钱从哪来？当时中国政府是没钱的，就是拿土地的差值作价。如果说工业剪刀差拿走了1/4，土地则是几十倍的溢价的。从一开始大概3-5万一亩从农民手上征地，然后折成30万-50万一亩，去和外商对冲，形成配套资本、配套资金。即我们占股，但是没钱，拿地作价，其实是吃了一部分差价以后的价格。
跨越式发展——土地资本价值的释放
当下，我国政府对土地财政形成了某种程度依赖，因为钱太好来了，从农民手上征地成本大概也就涨了10倍，从早期的几千、几万一亩，到现在大几十万一亩，但市场价值增长涨到了300万、500万、800万、1000万、1000多万一亩地，溢价非常之巨大。这些溢价支撑了什么？很多人说是不是都进了房地产商的腰包，是不是都进了贪官污吏的腰包？进了贪官污吏的腰包可能有，涉土地案件是高发案件，有一定份额，但是总的来看基本是九牛一毛。只有极早期的房地产商曾经拿到过土地超额利润，大概到90年代相对规范化以后，特别是地方政府土地招拍挂以后，其实最大的份额已经不是房地产商拿走，而是被政府拿走了，政府没有贪污这笔钱。我们现在看到的中国基建狂魔的形象，建成的公路网系统、铁路系统，各种公共服务系统，以及我们从改革开放以后暴涨出来的几百所大学，无数的公共服务系统的增长，相当一部分从土地财政中来，推动了中国城市化进程的跨越式发展。土地资本价值的释放主要是国有土地出让金。虽然这两年提倡房住不炒，出让金稍微有一点点非常微弱的下降。
数据来源：2010年数据来源于财政部，其他数据来自于中国统计年鉴.
土地财政其实是上一版中央跟地方分税政策改革留下来的一个缺口。朱镕基总理说当年改革没完成，当年为什么中央要下重手把地方的主要税种、可持续的税种一把拿走，这个我们是有亲身经历的。中央政府当时已经到了中央财政“要饭吃”的程度。总理每年年底要和几个经济实力强、改革开放早、产业发展迅速的省讨价还价和博弈，能不能支援中央十几个亿。当时大概一个省的税收也就是几十个亿，拿1/3-1/4支援中央。地方政府说不行，还要再生产，能不能减一半加5毛，谈个判。以广东为例，广东改革开放的第一代领导人在回忆录里面大量的记录了这些故事，当年如何跟国务院的几任总理为了两三个亿激烈博弈，在北京讨价还价二十几天。在这种情况下，正好赶上南联盟解体，当然解体有种族的原因。南联盟解体以前，中央财税在国家财政中所占的比例已经低于了8%，这意味着中央政府连警察、军队都养不起了。有风吹草动，说叛变就叛变，说独立就独立，说自治就自治。在这样一个国际背景下，让中央高度警惕，回过头来要强化中央财政的地位和作用，但是中央把能征的税和最优质的税种都拿走了，地方政府怎么过日子，当时留了一个尾巴，即土地出让金可以拿来补充地方财政。
现在看，土地出让金其实有两个比较致命的问题。一是，寅吃卯粮。所谓地价其实不是地价，而是趸交的地租，我们实行城市土地批租制度，开发一块产业用地，地价实际上是一次性趸交了15-20年的地租，住宅用地是一次性趸交了70年的租金。这块地已经一次性批租出去了，政府在这70年内就无权再收税了，无权再从土地的开发中获益，那么下一任政府怎么办？只好圈新的地向外拓展，卖别人没卖过的土地。这是推动中国一些城市非良性发展的一个重要的推手。因为这套制度的设计导致在地型政府没有办法从自己的建设成就所形成的资产当中，获得持续稳定的资产性收益。当然房子没白盖，企业、公司进来了，要交营业税，但是房子本身很多年之内无法获益。包括它的增值部分，都进了业主的腰包。中国老百姓为什么炒房子？因为增值部分都归自己，只要看得准，中国房价涨得快，不炒白不炒，比存银行、存股市好多了。
中国的民资一直没出路，改革开放以后我们经历过月坛公园门口炒邮票，长春炒君子兰，云南炒普洱茶，估计老百姓把能炒的都炒过了，后来发现炒房子最合算。中国的住房问题其实变成了一个以土地为核心的金融工具，已经远远偏离了实际居住需求，所以这个问题不解决，房价和可持续住房供给其实是解决不了的。房住不炒，如果不把金融工具属性彻底封锁掉、不能实现涨价归公的话，做不到。
二是，涨价归公的问题。我们标称是社会主义国家，但是没有做到土地资产增值的涨价归公。土地为什么升值？当然有个人的创造设计等等原因，但是最主要的还是大环境的提升。政府公共投资带来的整体城市生活条件的改善，交通条件的改善，公共服务水平的提升。买房的时候老百姓都知道要买学区房，学区哪来的？是因为政府在那办了一个好的小学，但是涨价的部分却都是落在交易者的腰包里了。
当然土地财政也有很大的成就，就是对城市基础设施的贡献。我学城市规划的时候，中国城市基础设施的欠账非常严重。我在北京胡同里住过，地下的下水道建于清朝，民国时期装的裸露明线在屋檐下走，经常有事故，反映出我国在相当长的时间内，基础设施是严重欠账。正因为有了土地财政以后，基础设施不但还清了欠账，现在我们变成了全球最牛基础设施支撑的国家。无论是高铁机场，还是各种行政文化设施投入，都让人目瞪口呆。所以有领导总结说，无论城镇化的速度还是规模都超过了改革之初最大胆的想象。这个成就的背后既有由发展规划引领取得的整体社会经济发展成就的支撑，同时也有空间资源利用和空间资源政策调整带来的自身红利，这两者之间还是在不断交织的状态。
计划经济的最后一块阵地 vs 资本主导的建设进展
城市规划曾经被认为是计划经济的最后一块阵地，也曾被认为是资本主导的建设发展的结果，这是当下我们仍然面对的矛盾。
一是，高速发展中的问题。城市规划这套工作方式，从50年代的形成到后来被打碎，到80年代重建，其基本的自上而下的主导模式一直没有大的变化。我们的投资环境变了，社会发展的动力多元化了，社会的价值观念多元化了，社会阶层的分化出现了，但是我们仍然是按“一刀切”的标准在编制所有的城市规划，而“一刀切”的标准是自上而下定的。例如配套的千人指标、万人指标，其实早就过时了。我记得90年代就研究过当代公共服务应该向什么方向发展，如何既保护弱势群体，又能应对中国日益增长的中产阶级和富人的需求，让他们在国内消费。如果不提供场所，不提供空间，他们当然就跑国外去消费了。所以为什么要提出建国内统一大市场，畅通国内大循环，其实与此相关。
二是，相对关系的调整。改革开放的实践已经证明了绝大部分真正取得突破性进展的领域，都是源自地方经验和中央的总结和推广理论提升。不要迷信哪个天才能够通过顶层设计创造一个全新的极富创造性的模式。这与个人无关，与科学发展水平有关。
三是，土地财政推动形成了资本主导的建设，这一点仍然是我们国家面对的一个问题。虽然现在提倡社会公平，经历了40年以效率为优先的发展之后，遗留下来大量与民生有关的人的问题需要解决，但是尚未形成一套解决人的问题的商务模式。资源怎么来？资源开发以后形成的收益怎么能够更公平合理的分配？其实从空间规划的主体功能区划分开始，到近两年强调的区域协同战略、大中小城市的协同战略、城乡融合战略都是试图在向这个方向探索，但这仅仅是个开始，到现在为止还没有太多值得总结或者值得炫耀的东西。
文章来源
清华新型城镇化研究院
作者 | 尹稚
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